2月11日，云南首例环境民事公益诉讼案中原告方的出庭应诉人昆明市环保局政策法规处处长张永军正在认真准备二审应诉。环保行政管理部门以公益诉讼人的身份出庭跟企业打官司，的确是个新鲜事。张永军要面对的不仅是应诉的准备工作，还有许多人的不解环保局为什么要当原告？环保局究竟能不能当原告？“双重身份”是否合理、合法？

环保局成为“第一案”原告

既为当地环保法庭破题，也替公众维权，社会关注度高

2008年底，昆明市中级人民法院环境保护审判庭挂牌，人们寄望此举能催生环境公益诉讼热潮，给许多难以解决的环境污染事件一记重拳。然而，在接下来的两年时间里，却遭遇环境公益诉讼案件“零”的尴尬。

“"无案可审"并不是说昆明就没有环境污染事件了。”张永军认为，发起环境公益诉讼的成本太高，以及个人不能作为诉讼主体,是最关键的制约瓶颈。

环保法庭如何破题？2010年6月21日，昆明市环保局作为原告，正式向昆明中院环保审判庭递交诉状，状告辖区内两家养猪企业污染地下水源，致使附近上千名村民出现饮用水危机。8月12日，环保审判庭向两家企业送达了立案通知书。

“昆明市环保局状告养猪企业”成为云南首例环境公益诉讼案，引起极大的社会关注。一时众说纷纭，“抡起大棒打蚊子”的质疑声四起。

“这起污染事故对3个村庄造成了危害，上千人的饮用水受到影响，环境多少年难以恢复。它怎么是蚊子呢？”张永军说，“这个案子之所以关注度高，只是因为凑巧成了"第一案"。”

此案的审判长袁学红说：“这个案子更大的价值，在于震慑那些存在环境污染隐患的企业和个人。现在国家的环保法律制度有不少，为什么环境还会受到污染？很大程度上是对违法企业、个人打击不力。”

他认为，环境公益诉讼的目标，不仅要及时制止破坏环境的行为，要罚款，还要赔偿修复环境的资金，这就加大了违法成本。“赔偿金远远大于投入环保设施建设的成本，可能会罚得企业倾家荡产。这个案子的警示作用超越了案件本身。”

“不管是蚊子，还是老虎，我们不会因为它是"第一案"，就一定要它胜诉。”袁学红说，“法院办案以事实为依据，以法律为准绳，这样才能站得住脚。”

环保局当原告有无不妥

法律依据存在，代表公共利益提起诉讼更有利于消除侵害

环保局既是执法者，又是公益诉讼主体，当原告合适吗？这样的质疑声不少。

袁学红认为，环保局是环保行政执法机关，代表国家和人民对相应的环境资源进行管理。一旦环境资源受到破坏，环保局有权依照相关法律法规，对相对人作出行政处罚，这是大家都知晓的行政管理职能。事实上，环保局还应肩负保护职责，当出现环境资源被破坏的情况时，环保局必然要对环境资源进行保护。

“在法律层面看，同一个环境污染事故，可能会侵害不同的社会关系。”袁学红认为，污染环境从行政处罚的角度讲，是违反了某一行政管理法规的要求；从刑事诉讼的角度讲，是触犯了刑法，造成了严重的社会危害；从民事诉讼的角度讲，是侵犯了民事财产所有权人的利益。侵害的社会关系不一样，法律构成要件不一样，责任承担方式也会不一样。

“作为执法者，环保局可以对污染企业作出停止生产等行政处罚；在充当公益诉讼主体时，环保局就成为了财产所有权人的代表，代表公共利益要求污染企业停止对环境的侵害。这两个身份并不存在互相取代。”袁学红说。

2010年，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》。《意见》明确提出，法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。

“这可以看作环保局能够作为原告的法律依据。在昆明，环保联动机制也力推环保机构作为第一诉讼主体。环保局对环境资源有法定的监管义务，能最快捷、最及时地发现环境污染问题；对证据的收集最完善、最便利，行政执法中固定的证据可以作为诉讼中的证据使用；环保局对相关法律法规的熟知、掌握程度，也优于其他诉讼主体。”

张永军也认为，环保局当原告没有什么不妥。“从这个案子中就能看出，环保局在组织、经费、人员等方面都有保障，能调动各种内外部资源，做好污染的调查、取证、评估、监测等工作。”

那么，此案为什么不是当地村民提起公益诉讼呢？

“环境污染事故可能会侵害不同主体、不同性质的权益。污水渗漏下去，如果淌到水源地或者私人承包的鱼塘、菜地里，侵害的就是特定主体的私益。如果此案由当地村民提起诉讼，就是传统的针对私益的环境污染民事纠纷。地下水资源涉及公共利益，污染后还得治理，所以最终决定由环保局代表公共利益提起诉讼。另外一个重要原因，是考虑到公民个人的诉讼能力，高昂的评估费、复杂的专业知识，都是当地村民难以应付的。”袁学红解释。

当原告是环保局的义务吗

长期从事恐有心无力，环境公益诉讼的主体应当多元化

一审宣判后，被告已提出上诉。虽然尚未终审，但“第一案”对潜在污染者的震慑作用已经开始显现，同时，也为推动环境公益诉讼积累了宝贵的司法实践经验。过去，行政执法、刑事诉讼和传统民事诉讼都没能解决环境修复资金这一难题，此案也为解决这一问题开了个好头。

“实践证明，我们已经将调查、取证、评估、鉴定、审理等各个环节都实际走了一遍。在行政处罚之外，我们又多了环境公益诉讼这个抓手。今后再有合适的案子，我们还会提起诉讼。”张永军说。

袁学红表示，环保部门应该积极提起环境公益诉讼，动用一切合法手段来保护生态环境。他同时提醒，诉讼中，证据的收集很重要，特别要保证取得证据程序的合法性。涉及法律专业问题，应及时咨询专家、律师，一旦胜诉，对法院判决的赔偿金的管理使用一定要慎重。

据介绍，昆明专门设立了“环境公益诉讼救济专项资金”，资金来源由财政拨款、法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠款项等构成。专项资金主要用于支付环境公益诉讼所需的调查取证、评估鉴定等诉讼费用，对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复，对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助。其中，鉴定费、调查取证费等申请限额，每案最高可达20万元，对受害人的救助，每案每人最高可达两万元。

“这样就能保证赔偿金最终回归社会，用于环境保护事业，服务于公共利益。”袁学红说。

环保局当原告，既有利于促进环保，又替百姓撑腰，能不能长期当下去呢？西南林业大学法学副教授李春光认为，环保局的主要职责并非公益诉讼，要求其拿出人员专门从事公益诉讼恐怕有心无力。再者，有能力制造严重污染的企业一般不是小企业，而大中型企业往往都与地方政府的政绩纠缠不清，这足以导致有资格提起诉讼的行政机关望而却步。

袁学红认为，环境公益诉讼的主体一定要多元化，要调动全民参与。“当然，环保部门可以探索将公益诉讼作为一项义务，比如环保局监管范围内出现环境污染事件，就有义务提起公益诉讼，如果不作为就会受到追究。”

目前，昆明市将人民检察院、环保机构、环保社团组织明确规定为公益诉讼人，其他公民、法人和组织，对损毁、侵占自然资源、破坏生态环境的侵权行为，有权向环保机构、检察院检举、控告，也可以请环保社团组织向法院提起诉讼。

“个人能不能直接起诉，能不能拿出一部分"环境公益诉讼救济专项资金"奖励公益诉讼人，这些今后都要考虑。”袁学红说，“保护环境是大家的事，只有全社会动员才能搞好。”