一、工业治污现状

根据2008年全国环境统计公报，我国工业废水排放量占全国废水排放总量的42.3%，我国工业污染治理投资从2001年的174亿元增长到2008年 的542亿元，年均增长率为17.6%，然而工业污染治理的效果却很差。以工业废水为例，2001-2008年工业废水治理投资年均增长率为15.2%， 而同期工业废水达标排放率的年均增长率仅为0.9%。显然，目前我国的工业治污陷入了大量投入而收效甚微的困境。笔者经过深入调研和探索分析，认为推行新 的工业治污专业运营方式——系统化合同减排模式，是走出这一困境的有效途径。

1、传统工业治污模式的弊端

传统工业治污模式的弊端主要有以下几点：

(1) “谁污染、谁治理”的政策导致治污难到位。

传统工业治污模式在“谁污染、谁治理”的政策框架下，要求污染类企业自行解决治理问题。实际上，工业企业污染治理是一项技术性很强的系统工程。一些企 业，特别是中小企业并不具备这种技术能力，而且缺乏有效的监管方式，致使有的企业污染治理设施建成后，往往不能有效运行；有的企业污染治理设施形同虚设。 一些企业为追求利润最大化，降低经营成本，超标排放和偷排放，不但环境污染越来越严重，也给行政执法监管部门的查处增加了难度，使环保执法成本增加，效率 低下，导致工业治污收效甚微。

(2)治污市场利益主体单一，缺乏有效监督。

在以往工业治污项目中，通常只包括地方政 府和排污企业，且两者之间是管理和被管理的关系。作为被管理者，排污企业一方面面临政府施加的减少排污和治理污染的压力；另一方面，在激烈的市场竞争环境 下，排污企业会有偷排或超标排放以降低经营成本的动机。排污企业会权衡偷排或超标排放带来的收益和面临的风险，在治污的投入大于偷排或超标排放的处罚成本 时，企业往往会采取偷排或超标排放。

作为环保监督的直接管理者，地方政府一方面面临着中央政府要求治理污染的压力，另一方面，也有推动 本地GDP及就业增长的压力，如果对偷排、超排企业都采取断然措施，关停整顿，对地方GDP和就业所带来的损失当地政府难以承受。因此，一些地方政府对排 污治污的监督管理往往敷衍失职，以被动式监管、应付式监管参与治污，结果越治越污。

(3)中小企业缺少资金，无力治污。

中小型企业一般经营规模较小，经济实力较差，而治污需要在初期大量投资建设和购买专业设备，这对于中小企业而言是一笔很大的资金投入，增加了企业难以承受的经济负担。面对资金瓶颈，该类企业就采取各种隐蔽方式偷排，导致污染越来越严重。

(4)治污运营成本较高，企业缺乏治污动力。

一些已经投资安装了治污设备的排污企业，往往也面临着治污运营成本过高的难题。由于该类企业不是专业的污染治理运营商，其专业技术、运营管理及规模效应 与专业运营商有很大的差距，从而导致治污运营成本偏高。为了降低成本，大量的排污企业，治污设备停转，即使偶尔运行也是为应付政府的检查以蒙混过关，其余 大多时间都是直接偷排放。一方面造成了大量治污设备闲置浪费，另一方面治理污染的所需资金缺口越来越大，自然环境得不到根本好转。

2、工业治污专业运营的启示

在国际上，工业企业的污染治理一般都采用专业化的运营模式，即污染类企业通过付费，将本企业产生的污染物交由专业化环保公司治理。该模式有助于针对行业 污染治理进行标准化和符合实施标杆管理的趋势。近年来，工业企业污染治理专业化模式已通过“烟气脱硫特许经营”方式在电力行业得到了推行，取得了一定的成 效，也为其他行业推行这一模式积累了宝贵经验。

目前，一些大型企业也已经委托专业环保公司进行污染治理，借助专业技术和规模经济的优 势，降低了污染治理的成本。例如，燕山石化委托威立雅水务公司处理工业废水，取得了良好的效果。一些布局分散、污染严重且治污困难的同类中小企业，特别是 印染行业、皮革行业和电镀行业，集中搬迁至工业园区或经济技术开发区，采用多元化投融资形式建设污染治理设施，并委托专业环保公司实行专业化运营，也取得 了一定的成效。

近年来我国工业污染治理专业化运营已经迈出了坚实的步伐，据浙江省环保局的不完全统计，企业污染治理设施专业化运营后的 达标排放率可达70～80％以上，有的甚至可达到90％以上，与污染企业自行运营相比，达标率提高了30～50个百分点，运营成本节约了10～20％。但 这一可喜的成果与其潜在的市场和“十二五”规划要求的污染治理目标相比，笔者更觉得我国工业污染治理还任重道远，工业污染治理专业化运营还才起步，发展空 间还很大。

二、系统化合同减排模式

为了切实改善工业企业污染治理状况，提高治理成效，笔者建议推行引入多利益主体的 系统化合同减排模式，即通过成立行业协调平台，筛选实力雄厚的专业治污运营商、政府通过财政提供常规专项资金奖励合同减排项目、金融机构给予整体授信的信 贷支持、政府设立引导基金，引导资金流向专业治污项目、专业治污运营商基于与排污企业自由订立的减排合同，向排污企业提供减排及/或治污的整体污染治理服 务，排污企业按照约定的价格和实际处理量支付污染物处理费。具体运作机制如下：

1、治污企业的筛选

协调平台筛选资信良好、实力雄厚的专业治污运营商，成立治污企业联盟；通过协调平台制订的治污行业标准，抽调专家不定期对联盟内企业的运营项目实施抽检，调整企业评级，不同企业评级在项目审批、资金支持及专项奖励补助获批等方面享受的待遇会有所影响。

2、项目的筛选

联盟内企业自行搜寻项目并获得该项目的投资、建设（包括升级改造）及/或运营业务的，可纳入系统化合同减排模式。

3、政府实施专项奖励补助

对于联盟内企业持续运营的工业治污项目，每年均可按照上一年度实际达标处理的污染物数量及处理每吨污染物的奖励标准给予专项奖励补助。

同时，对于达到一定污染物减排量的排污企业，按照污染物实际减排量及每单位的奖励标准奖励给排污企业，再根据减排合同中约定的比例与提供减排服务的专业运营商分享收益。

4、投资运营

由采用该模式的工业治污类项目所涉及的排污企业与治污企业，在保证达到排污标准的基础上自由协商订立减排合同，双方的权利义务通过减排合同约定。

5、保费补贴

由于工业专业运营易受排污企业的生产经营情况及付费意愿的影响，为了防范由于排污企业的原因而造成提供减排/治污服务的专业运营商无法应对的风险，政府 设立保费补贴，鼓励所有专业治污项目的运营商就上述风险投保，保险公司接受项目投保后，专业运营商将获得相应的保费补贴。

6、与金融机构达成项目贷款战略合作协议

治污企业联盟与政策性银行及特定商业银行形成战略合作关系，由银行根据每年治污项目投资预算额为该企业联盟内企业提供授信，该等授信资金专项用于采用系 统化合同减排模式的项目，且享受优惠的贷款利率；采用合同减排模式的项目可优先在授信额度内进行贷款审批，同时对获得保费补贴的项目可以简化审批流程。

7、政府设立工业污染治理引导性股权投资基金

通过政府相关部门设立引导基金，引入社会闲置资金成立工业污染治理政府引导性股权投资基金来解决项目所需的部分资本金。

8、健全监管体系

对于采用合同减排模式的项目，除了中央政府相关部门授权专业机构定期或不定期抽检，并针对无法达到该排放标准的企业实行高额罚款、关闭等行政处罚外，还 应追究当地地方政府官员的责任，以减少和杜绝企业的超标排放和偷排放行为。此外，引入排污主体、治污主体、金融机构等多个利益主体，形成相互监督、有效制 衡的新型监管体系。

三、合同减排的关键要素

实行合同减排项目涉及经营期限、经营范围、资产权属、定价与调价机制及处理量、环保责任的承担及追究顺序等关键要素。

1、项目经营期限和经营范围

合同减排项目应由排污企业和治污企业双方根据项目的实际情况在减排合同中约定经营期限和经营范围，并报环保部门备案。

2、资产权属

采用合同减排的工业类治污项目需重点考虑的资产权属可归结为存量资产权属、新增和重置资产投资主体和权属确定、期末资产的处置三方面。

资产应遵从“谁投资，谁拥有”的原则，工业类治污项目形成的资产，在项目运营期间应归资产的投资者所有。经营期末，资产处置应根据投资主体的不同设置期 末资产回购，回购方式需在合同中明确（主要包括按账面净值、按重置成本和收益现值回购三种方式），排污企业应根据合同中约定的方式回购资产。

3、定价及调价机制

由于工业类治污项目的投资规模千差万别，其经营期限长短不一，对于期限较短的项目，减排合同有可能一年一签，届时排污企业和治污企业应根据运营成本双方 共同商定价格，经营期限较长的项目则将面临诸多不可预见或不可控制的风险，其污染处理费单价可根据实际情况及时适当调整。

从合理分担风险的角度，需要判断哪些风险需要由排污企业承担或由排污方与项目公司共同承担或由政府方分担，因此，要建立科学的定价及调价机制，

通过调整污染处理费单价或其他补偿方式来消除这些风险带来的影响。

在签订治污合同时，要防范以下三类风险：

(1) 通货膨胀风险

通货膨胀风险主要对污染处理项目的经营成本产生影响。此类影响不受协议双方控制且容易定量计量，因此可以通过“调价公式”对处理费单价进行适当调整。

(2) 应由排污企业承担的风险

应由排污企业承担的风险主要包括提供的污染物超出合同约定的范围或标准等等。此类风险由于无法在事前定量预估其风险大小，通常需要由协议双方根据届时实际产生风险导致的投资、成本增加或收益减少协商确定具体补偿方式。

(3) 应由政府方承担的风险

应由政府方承担的风险主要包括排放标准的显着提高、工业企业停产倒闭等。此类风险会对治污企业及提供项目贷款的金融机构产生重大影响，因此，应由政府方成立风险担保基金为该类风险提供担保，当风险发生时，担保基金将按照一定比例赔付治污企业和放贷机构。

4、环保责任的承担和追究顺序

由于环保事故发生通常伴随着较重的行政处罚和巨大的经济损失，为防范风险，减排合同中应强制受托运营的环保企业投保指定的责任险。

当环境监管部门查实违规排放或造成环境事故时，应根据具体情况判断和明确事故责任，使责任方得到相应追究。

(1) 应由排污企业承担的责任

环境监管部门可以清晰判定为排污企业责任时，应对排污企业实施相应处罚。该等情形包括向治污企业提供不符合合同约定的污染物、排污企业偷排污染物等。

(2) 应由治污企业承担的责任

环境监管部门可以清晰判定为治污企业责任时，应对治污企业实施相应处罚。该等情形包括治污企业排放超标、偷排污染物等。

(3) 应由治污企业和排污企业共同承担的责任

当环保部门无法界定哪方责任时（自然灾害除外），可对造成事故项目的排污企业及治污企业双方追究责任。

四、系统化合同减排模式切实可行

系统化合同减排模式可行的核心在于政府适度激励及加大监管力度，关键在于通过政府的引导、集合各方面的资源优势，使参与该机制的各个主体相互监督、有效制衡，构成多方共赢的新型利益格局。

借鉴国外工业企业污染治理采用专业化运营模式的成功经验，目前，我国工业企业污染治理专业化模式也已通过“烟气脱硫特许经营”方式在电力行业得到了推 行，并取得了很好的成效。同时，一些布局分散、污染严重且治污困难的中小企业，特别是印染行业、皮革行业和电镀行业，集中搬迁至工业园区或经济技术开发 区，采用多元化投融资形式建设污染治理设施，并委托专业环保公司实行专业化运营的做法，也取得了一定的成效。这些都为工业污染治理推行系统化合同减排模式 提供了可行的基础。

加之，系统化合同减排模式较传统模式治理工业污染具有两大优势：

(1) 系统化合同减排模式的创新在于“政府激励，专业化治污，多方共赢”。

一方面，由于政府的激励措施，可将传统模式下无法满足专业治污的项目通过体系内的机制使之达到专业治污标准，通过由掌握专业设备、技术及人才的专业治污企业进行运营与管理，在很大程度上可以推动治污技术改造，降低治污成本，从而治污效率会不断提高。

另一方面，由于专业化治污，可以使得部分短期资金短缺的企业，借助专业运营商的资金实力实现治污设备的投资建设，从而减少因资金缺乏无力建设运营治污项 目的工业企业偷排放行为，使政府的资金投入实现效益最大化，使排污、治污企业的经营成本得到逐步降低，使工业污染治理得到良性循环，使自然环境得到根本改 善。

(2) 通过该模式引入多个利益主体，形成多方监督体系，为治理污染增加了“卫士”

首先，治污的各项指标成为财政资金支持机制的触发标准之一，使得地方政府和治污企业有动力遏制和打击排污企业的偷排现象；

其次，排污企业采用该模式后，将会自发监督与其有减排合同关系的治污企业严格履行减排合同，提供工业污染物综合治理方案，使其在达标排放的同时，减少污染物排放量；

最后，工业污染治理政府引导性股权投资基金和金融机构的引入，使得基金和金融主体自发监督企业资金的用途，使其真正用于污染治理项目，促进污染治理效率的提高。

同时，上述多方监督体系，还有利于建立各行业的排污标准数据库，为今后的排污权交易奠定坚实的基础。排污权交易作为一项当前备受世界各国关注的环境经济 政策，通过赋予环境容量以价值、确定环境资源的合法产权、并允许以产权自由转让方式有效配置环境容量资源、实现降低污染控制的社会总成本，成为实现总量控 制的有效经济激励手段。但是由于缺乏行业标准，无法确定各行业排放污染物的合理标准，通过系统化合同减排模式构建的多方监督体系，将有利于收集客观公正的 排污数据，建立行业标准数据库，为今后的排污权交易健康发展提供依托。

综上所述，系统化合同减排模式，是工业治污切实可行的途径。积极推行之，必将有力促进政府、金融机构、排污企业和治污企业形成合力，各施其职，各负其责；必将进一步推进工业治污的技术创新，降低治污成本，使工业污染治理取得事半功倍的效果。