从2005年履新彼时环保总局局长，到2008年作为大部制改革后的国家环保部首任部长，周生贤担纲中国环保主管部门的一把手已经整整九年。他曾带头解决因吉林石化双苯厂爆炸引起的松花江水体污染问题，曾掀起了一轮震惊业界的“环评风暴”，也曾向华能和华电两大电力巨头开出历史上最严厉的环评罚单。他曾被媒体称为中国的“环保卫士”。

近日，周生贤在《人民日报》上撰文，力推独立而统一的环境监管执法。这让人直接联系到此前曾被提及的“环保大部制”改革。周生贤的表态，不仅令长久以来存在于中国环保监管中的机制弊端再次浮出水面，也引发了人们对于多个部门的环保相关职能可能并入环保部的大猜想。

烦恼1部委间职能交叉分散监管力量

目前，我国的环保监管工作并没有完全纳入环境保护机构的管理，从中央到地方各级环保监管工作仍处于国土环境、土壤污染归国土部门管理;海洋环境由海洋部门管理;农业环境由农业部门管理;河流水域水质、环境状况由水利部门管理;林业环境由林业部门管理的状态中。不可否认，环保部因与各部门存在职能交叉，常常出现什么都要管但又什么都难插手管的局面。

2008年，我国进行大部制改革将环保总局变为环保部后，国务院明确提出，环保部需肩负监督管理环境污染防治的职责，落实到部门，主要由环境监察局来履行，具体包括组织开展各种常规性或突击性的专项检查活动，查处环境违法行为，参与突发环境事件的应急处置等。

“但实际上，从现行环境监管体制看，政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题明显存在，影响行政效能，削弱监管合力。”周生贤曾直言。

中国人民大学环境金融学院教授蓝虹以水污染防治为例介绍称，不仅水利部门和环保部门各自制定的水污染防治政策存在不统一的问题，实际管理中两部门为避免重复监管，也形成了“环保部门不下水、水利部门不上岸”的隐形规则。

烦恼2地方政府“插手”妨害决策监管

除了部门间权力交叉外，部分地方政府与环保部门也在环保监管上存在着利益博弈。为了不让环保监管力度因此被削弱，多年来，环保部门垂直管理是否可行一直是业内讨论的核心话题之一。在不少专家眼中，目前各地环保部门都属于“依附型”部门，即在行政序列中，地方环保局往往只是当地政府的一个部门，其局长由本级政府任命并对本级政府负责，经费开支列入本级政府财政预算。因为此种财权、人权与事权上的直接管辖，理论上环保局应“独享”的执法权也被无形弱化。

在实践中，地方的重要污染源主要就是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是纳税的大户，是解决当地政府就业压力、增加财政收入的主要力量，因此，这些企业大都受到地方政府的保护。“如果地方政府仍然坚持以资源消耗和环境污染换取GDP增长的发展模式，当地环保部门也不得不服从这种发展思路。”北京公众环境研究中心主任马军坦言。

马军介绍，目前地方政府对环保的不当干预行为大致可分为环境决策和环境管理两方面。“要么为不符合环评要求或可能难以通过环评的企业或项目‘开绿灯’，要么在对企业进行处理、处罚时打开‘保护伞’。”这些都为中央和地方两级环保部门的监管造成了巨大障碍。

烦恼3第三方机构漏洞频出

随着企业、项目的环境影响对它们命运的决定作用越来越强，环评、监测领域的第三方机构已成为环境管理环节中不可忽视的力量。然而，由于企业与所雇第三方机构存在利益关系，官方部门又无法全面负责每个项目的环评、全天候监督企业排放情况，环评报告、监测数据弄虚作假的现象始终难以杜绝。

日前，就有类似案例被媒体曝光。在河北省环境执法监察局检查过程中，执法人员发现第三方负责运营的二氧化硫自动监控设施，设置的量程竟然高达该类污染物排放最高标准的7倍多，数据根本难以被准确监控，设备无法测出企业污染物的实际排放浓度，企业排放是否达标更无从判断。去年，环保部更是向社会通报，北京大学、同济大学等知名高等学府在内的环评机构存在报告作家等违法行为，被分别予以取消资质、限期整改等处分。

烦恼4排污许可制度进展缓慢

排污许可证制度是各国从源头进行环境控制的主要措施。“排污许可证是法定的许可程序，排污者拿到许可证后才可以依法排污，同时许可证也是执法监督的一个基本依据。”中国环境科学研究院副院长柴发合表示。

然而，我国的排污许可证制度实施了20多年至今仍在蹒跚起步。追根溯源，制度建设的不完善让这张“证”的形式大于内容。其实，早在2003年原国家环保总局就启动了《排污许可证管理条例》立法工作，但在2009年推出征求意见稿之后却戛然而止。柴发合坦言，我国并没有把排污许可证制度当做一个真正的核心制度来建立和执行。“此前的《管理条例》草案把所有不同的介质如水、大气和固废的排污许可证制度都综合在了一起，但许可证制度设立的关键就在于要精细化管理，需要制定操作细节才能避免其变成形式主义。”柴发合介绍，在国外，大气和水的许可证申请是完全分开的，而且国际上的趋势也是纵向的按介质管理，而我国则是横向的综合性管理，无异于把这道有力的“门槛”降低了许多。

烦恼5法律授权有限执法力度参差不齐

如果说完善排污许可证制度是从源头勒紧监管的警戒线，那么加强执法就是从末端确保监管的效果。近几年，面对社会上层出不穷的新老环境污染问题，公众首先就会认为是因为环境监管执法不严，才令排污者有机可趁。

实际上，业内人士普遍认为，法律授权有限、政策法规缺乏可操作性等都是环保监管执法力度不足的主要原因。马军告诉记者，环保监管执法部门关停违法排污企业需要报请政府部门决定，无法查封扣押排污相关设施，不利于及时阻止违法排污行为、减少污染损害，而且，大多数环保相关法律法规规定较为原则性，缺乏可操作性，致使执法依据不足或自由裁量部分过多。

另外，有知情人士透露，由于执法监管部门操作水平不高、日常运行经费有限，有些地方依然存在“污水基本靠看、大气基本靠闻、噪声基本靠听”的现象，如此的执法力度让环保监管的最后一扇门也基本形同虚设。

新闻观察

环保大部制是一剂苦口良药?

对于完善环保监管制度、解决周生贤的烦恼，整合职能为环保部扩权或许将是一剂良药，却也必定是苦口良药。周生贤也表示，“实行独立而统一的环境监管”是需要通过环保部门有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量完成的。

“如果按照这一思路，未来国土部、林业局、水利部、海洋局等相关部门中与环境保护相关的职能要并入环保部的话，还是存在较大难度的。”蓝虹称，把各部门的环保监管工作拿出来统一到环保部门，相当于给各部门职能“瘦身”，而且，该部门其他工作很难完全择清与监管方面的关系，跨部门的合作又不如部门内部容易。

良药苦口利于病。虽然大部制整合过程中势必面临较大的困难，但不少专家都依然肯定环保制度这一改革方向。“只有环保部门权力足够大的时候，环保监管道路上的坎坷才更容易踏平。”蓝虹认为，目前可以将能够理清的其他部门的监管职能逐渐交予环保部，分歧较大的暂时放置，将环保部门扩权一步步地实施起来。

“不过，同时也要警惕权力过度集中之后可能产生的腐败等问题。”有业内人士提醒说。