污染减排持续推进，但行业仍然不均衡、进度不平衡、指标不全面

总量控制制度是随着工业的发展、污染物排放总量增长而产生的，并已经成为工业污染防治的核心制度。“九五”期间，总量控制被首次提出;“十一五”期间，总量控制制度得到全面发展，形成了包含统计、监测、考核三大体系和工程减排、结构减排、管理减排三大措施在内的完善、有效的总量控制制度;到“十二五”期间，控制因子从两项主要污染物发展为四项主要污染物，实施钢铁、电力、水泥、造纸、印染等重点行业全口径核算，重点行业及污水处理厂全面开展自动在线监测和中控系统建设。

但总体而言，大部分关注度都倾向于设定的几个重点行业，对其他行业减排措施要求不足，综合因子、常规因子的治理问题难以解决，无法有效控制烟粉尘、营养物质、重金属、持久性有机物及行业性有毒有害物质对人体和环境的危害，减排要求尚未拓展为对工业行业污染防治的全过程、全方位管控。

另外，减排工作在大、小企业间的推进力度不均衡。重点行业、大中型企业好抓易管，减排潜力相对也大。但减排工作往往以环境统计范围内大企业为主，占工业企业数量80%的小企业及大量微型企业未纳入总量控制范围。而这些被忽略的企业往往治理水平不高，甚至存在偷排漏排情况，环境污染严重。如河北农村形成的旧轮胎灰色走廊、河南家庭式木炭小作坊，均因生产工艺简陋、无污染防治措施，造成严重环境污染。

减排责任逐级落实，政策日趋完善，但仍有部分地区执行力度不足

总量控制制度实施以来，国家相继出台了《“十一五”节能减排综合性工作方案》(国发[2007]15号)、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》(国发[2007]36号)、《“十二五”节能减排综合性工作方案》(国发[2011]26号)等文件，使污染减排成为对地方政府考核的中心任务。环境保护部也出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查办法》、《“十二五”主要污染物总量减排考核办法》、《主要污染物总量减排核算细则》等规章，规范了污染减排核查核算工作。

各地纷纷形成了系统性的规范、措施、环境经济政策。山西、江苏、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、陕西等省份分别出台了“十二五”节能减排综合性工作方案;浙江、贵州省出台了主要污染物总量减排管理办法;湖北省出台了主要污染物总量减排省级财政“以奖代补”资金管理暂行办法;河南省出台了主要污染物排放总量预算管理办法。

8家中央企业也与环境保护部签订了目标责任书，强化了企业减排目标责任考核。总量控制制度仍以行政强制性措施为主，缺乏进一步推动工作的内生动力，致使部分地方政府和企业对治污减排的执行力度不足，存在未按期完成目标责任书项目建设、未完成年度减排目标、虚报减排项目、减排台账弄虚作假等问题。

监管力度加大，但企业守法履责不到位，环境风险和事故仍然高发

2008年，环境保护部出台了《关于进一步做好国控重点污染源自动监控能力建设项目实施工作的通知》(环发[2008]25号)和《关于加强城镇污水处理厂污染减排核查核算工作的通知》(环办[2008]90号)，对重点污染源在线监控及污水处理厂完善中控系统提出了明确的要求，有效提升了环境监管硬件建设。

环境保护部严格推行减排“问责制”，要求地方政府主要领导对当地减排任务负总责的思想贯穿了整个制度的方方面面。仅“十一五”期间，就对6个城市、4个集团公司采取了“限批”措施，对50家电厂和44家城市污水厂挂牌督办责令限期整改，约谈了26位市长，行政处罚100多人，有效促进了各地减排工作，起到了有力的监督作用。

但工业企业自主守法履责不完全到位，社会监督制衡体系不健全，工业行业环境污染风险高。我国企业数量庞大，据2007年污染源普查数据显示，全国共有工业企业157.6万家，其中排污收费企业50万家，纳入环境统计的企业14.7万家，纳入国控重点源的企业1.5万家，在数量如此巨大的工业企业面前，各地环境监管部门往往处于猫捉老鼠、疲于奔命的状态。据统计，在2010—2013年发生的84起环境污染事故中，由于工业企业未达标排放、渗漏等原因造成的污染事故为64起，在污染事故总数中的占比高达76.19%。

减排考核日益严格，但精细化管理与能力不相适应，制度规则不匹配

治污减排工作专业性强、涉及面广，在主要污染物总量减排核算细则逐步完善、考核要求愈发严格、考核范畴有序扩大的形势下，许多地方政府的减排工作推进进度和环保部门的环境监管能力难以迅速跟上污染减排工作的要求。总体来看，总量控制制度的实施对环境保护提出了量化管理、精细化管理的要求，对各项关联制度等触动影响较大，不适应、不协调的情况也存在。

为了完成减排任务，部分地方政府或工业企业不惜弄虚作假。如西南某地区，为增加认定减排量，将“十一五”已经认定过的工程治理项目重新包装上报;中部某省份将本不存在的企业作为结构减排项目上报。

工业行业发展态势与治污形势分析 工业增长呈现“新常态”，重工业产能进入平台期，压力仍不容忽视

20世纪90年代，随着我国财税体制改革的深入以及工业园区、城镇化的大规模建设，工业进入到高速增长期，成为国民经济的重要支柱。以基建、房地产高投资拉动经济增长的模式，直接带动了钢铁、建材、石化等重化工业行业的大发展、快增长。1990—2013年，我国工业增加值年均增速超过12%，生铁、粗钢产量分别增加了10.54倍、10.80倍。

“两高行业”的增长带来工业污染集中、大量排放，工业领域治污减排压力处于持续加大期。“九五”以来，我国开展大规模、大力度的工业治污减排，治污成效显著，尤其是重点行业;但防治速度远不及新增污染排放增速，加之污染物历史累积量大，环境污染超负荷形势尚未根本扭转。“十二五”以来，我国经济“新常态”发展阶段特征逐步显现，以投资、出口为动力的工业发展机制减弱，工业增长正呈现持续放缓态势，盈利水平整体大幅下滑。

2014年1—9月份，工业增加值累计增速仅为8.5%，同比下降1.1个百分点。长期累积、政策扭曲等形成的重工业产品产能过剩、落后、分散等矛盾进一步加剧。根据国务院发展研究中心、国家信息中心等权威机构预测，钢铁、水泥、有色金属等主要产品产量将在“十二五”末期及“十三五”时期见顶，并将保持一段较为稳定的平台整理期。工业增速放缓将释放工业领域部分新增污染物排放的压力，但产品总量仍将保持上升盘整态势，资源能源消耗与污染排放新增量仍将缓慢持续增长。

峰值及平台期之前的这一时期是环境负重爬坡的关键时期，也是多年累积的工业环境风险集中爆发期，进一步加大防治力度的需求迫切。

经济转型及产业结构调整正成为“主旋律”，结构减排不确定性增加

“十八大”以来，改革创新、结构调整正成为我国发展的主攻方向，为我国工业行业治污减排、尤其是结构减排提供了机遇，也带来了新的风险，为行业总量减排提供了一把“双刃剑”，需积极融入、审慎应对。当前，我国产能过剩不仅严重，且呈现由“既落后又过剩”转变为“过剩但不落后”，由传统产业蔓延至新兴产业领域的新态势。

2013年，我国制造业设备利用率仅为70.8%，比2012年降低1个百分点。预期未来较长一段时间消化吸收过剩产能将成为产业结构调整的重要任务。“十一五”以来，工业治污减排的效力显著体现在工程减排领域，结构减排力度有限。

加快产业结构调整将为提升结构减排效果、实现环保与经济双赢提供较好的契机，但受制于重工业发展对地方经济、税收冲击大，企业重组、盘活资产难度大等影响，存在“舍不得”、“慢作为”的问题。

因此，产业结构调整的程度、进度、难度等不明晰，结构减排不确定性增大;再加之部分企业停产受制于经济下行压力，而非主要产业升级、技术禁止、环保约束等要素，这部分工业企业完全实现结构减排的风险大，需密切关注。

高端制造业及生产性服务业是经济发展动力，减排手段需要优化创新

尽管提高第三产业是未来产业发展的主要方向，但制造业仍是国家工业化、现代化的根基，且第三产业中的生产性服务业主要源自制造业。我国尚未到达后工业化阶段，预期“十三五”及更长一段时期，制造业仍将是经济增长的重要支撑，并将在技术升级、效率提高、绿色环保等领域进行持续优化提升。因此，持续加大工业领域环保力度具有长期性，对工业领域环保科技减排、标准减排等要求也将逐步提升，创新优化工业行业治污减排的手段、方式形势紧迫。

“十三五”工业治污减排的基本思路 坚持工业治污减排的主战场

环境统计显示，工业污染物的排放特别是工业水污染物排放已不再是总排放量的“大头”，但工业污染排放量大、危害重、风险高，稳定达标排放和风险防控水平被高估。因此，工业治污减排工作的推进仍不可放松，应继续把工业污染源管控作为一段时期总量控制工作的重点，落实于企事业单位总量控制之中，并以综合排污许可方式推进污染源有效管控。首先，环境统计数据在一定程度上高估了我国工业污染源稳定达标排放和风险防控水平。

具体表现在，环境统计的工业污染物排放指标以常规污染物为主，并未涵盖所有行业特征污染物;排放量统计以监测法、产排污系数法和物料衡算法为主，不能准确反映企业排污状况;治污设施统计多关注处理能力、主要工艺等，无法反映企业风险防控水平等。其次，工业污染危害重、风险高的特点需要高度重视，如工业化学需氧量排放往往伴随着重金属、POPs、VOC等物质的排放，对人体健康产生毒害作用。因此，应坚定不移地将工业治污减排作为环境保护工作的重中之重来抓，以经济转型为契机，不断推进结构调整，提升治污水平，严格要求，加强监管，扭转公众对工业企业环境污染事件高发的认识。

强化行业总量控制的倒逼作用

通过污染物排放总量控制，对行业环境行为提出更高的要求，倒逼迫使工业企业在清洁生产、技术进步等方面做出更多努力，贯彻“从摇篮到坟墓”的理念，主动治污减排。以治污减排作为抓手，要求工业企业逐步做到全指标达标排放，进一步实现污染物排放总量控制和环境质量改善。

根据需求分析，2020年前后，我国钢铁、水泥、有色金属等主要工业行业将形成规模峰值。对环境保护来说，正是向工程治理与产业结构调整相结合的减排态势转变的有利时机。因此，应将总量控制优化发展的功能主要转移到行业性总量上，对发展势头猛或正在处于上升周期或与环境质量超标密切关联的电力、钢铁、水泥、有色金属、造纸、印染、化工等行业，根据产能、产量宏观调控需求，选择适合的行业特征因子，严格实施行业性总量控制。

通过钢铁、水泥、有色金属等行业的总量控制，倒逼工业行业通过资产重组、上大压小等方式进行结构调整，提高资源能源利用效率、降低污染物排放强度、改善环境友好度。制浆造纸、化工、印染、农副食品加工、钢铁、有色金属、原料药制造、制革、农药、电镀等重点行业新、改、扩建项目要实行污染物减量置换。

向工程减排、结构减排、管理减排深入挖掘

大批治污减排设施的建成和投运，是目前污染减排和环境保护工作取得成效的关键因素之一。因此，要继续把握有利形势，继续推进治污减排设施的建设，强化对治污设施的过程监管，推行第三方运营，向工业行业深挖减排潜力。对于环境统计范围内的工业企业，通过火电、钢铁、水泥、纺织、制革、氮肥等重点行业新排放标准的实施，推进企业建设深度治理工程，提升治污水平;针对产能严重过剩、能耗高、污染重的钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业提出淘汰要求，通过产业结构调查实现减排;推进清洁生产、对现有治污设施进行运营优化，提升管理减排。要注意创新方式方法，加大对小微排污企业的监管。

研究制定环境统计范围以外中小型企业及微型企业的减排量认定和相关考核方法，鼓励企业建设治污设施，并确保达标排放。同时，加强对这类企业的环境监管，对无法满足环保要求的企业，予以关闭淘汰。

结合区域环境质量改善，推进精细化和差异化管理

各地应根据环境质量改善需求，提出适用于当地的对策措施，推行“一区一策”的精细化工业治污减排模式。一方面，基于区域环境禀赋差异性、环境功能要求差异性，分区分类开展产业结构调整，优化产业布局;一方面结合环境质量现状，开展建设项目排放指标“等量/减量置换”。

如河南省在总量预算中规定根据区域的环境容量情况规定预支系数(有容量的系数为0.9，没有的系数为0.7)。对于区域特征污染，可根据环境质量要求扩大区域性总量控制指标范围，并自上而下提出明确的治理方向和定性乃至定量要求。对西部等环境管理基础相对薄弱的地区，一方面要继续加大减排力度，另一方面要求重点行业在环评、排污许可等环节提出并落实环境准入门槛，避免落后产能向这些地区转移。

实施综合性排污许可，规范排污单位环境行为

国家排污许可管理办法和条例正在起草过程中，采用许可制度管理的优势是可将工业企业与环境相关的各类信息进行详细记载，并通过信息公开接收公众的监督。许可制度的出台，将与现行的环境影响评价、环保监管、执法等一系列以污染源为对象的制度有机结合，使工业企业能够进一步规范自身环境行为，使政府各种奖惩措施有的放矢，使公众能够切实监督企业排污和政府管理行为。

进一步做好环境统计工作，努力扭转目前数量巨大的小微企业未进入环境统计口径的现实局面，实现数据整合与归真。要想办法落实企业自主、真实申报排污信息机制并向社会公开，要有惩罚措施，必须强制性要求企业将其数据的真实性置于社会监督之下，摆脱环保系统不得已通过在线监测设备对企业排污行为严防死守的越位、被动行为。

工业行业重点领域减排投入需求分析 淘汰落后产能力度

布局分散、装备水平低、环保设施差的小型工业企业应是整治的重点。从行业角度来看，造纸、印染、制革、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业落后产能淘汰仍是工作重点。继续对不符合国家产业政策或长期无法达到国家环境保护政策的企业采取结构调整措施，如淘汰3万吨以下草浆生产线、未配套建设碱回收装置的碱法制浆企业、浴比大于1:10的间歇式染色设备、年产量6万吨以下的氮肥落后产能、90米2以下的钢铁烧结机等。

初步分析，“十三五”期间将淘汰造纸1300万吨、钢铁产能21.8亿吨、水泥产能3.7亿吨、电解铝产能90万吨、平板玻璃产能9000万重量箱、炼焦产能1亿吨、铜冶炼产能80万吨、铅冶炼产能130万吨、锌冶炼产能65万吨、铁合金产能740万吨等。根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》测算，需政府补贴约200亿元。

工业行业污染治理设施建设和运行

根据环境统计数据分析，一些企业仍然没有达到排放标准，部分90米2以上烧结机脱硫效率、3000吨/日水泥熟料生产线烧结机脱硝效率等仍然存在较大的提升空间。未来，应继续推进重点行业的污染整治。如，全面开展工业企业脱硫脱硝除尘改造和挥发性有机物治理，确保稳定达标排放;造纸行业全面完成纸浆无元素氯漂白改造;氮肥行业生产污水实行“零排放”;印染行业全部施行低排水染整工艺改造;燃煤电厂、钢铁厂、水泥厂、石化企业等加强脱硫、脱硝、高效除尘控制;有机化工、医药、塑料制品、包装印刷等其他重点企业进行挥发性有机物综合治理等。初步测算需投入资金7000亿元左右。另外，一些未来新的控制要求对工业行业治污也存在较大影响。

如，总氮排放的工业源主要集中在氮肥、农副食品加工和食品制造等行业。氮肥行业总氮往往表现为资源或产品，总氮回收和“零排放”技术推广有动力、效果较好。除氮肥行业外，其余行业均主要针对化学需氧量、氨氮等耗氧型指标设计治污工艺，脱氮能力较弱，达不到总氮控制要求，但现有设施的升级改造投入较大。又如，2013年全国规模以上水泥企业总产量24.1亿吨，若水泥行业加大颗粒物控制要求，需要电除尘改袋式除尘，滤袋更新一次性投资，增加5%～30%，运行费用方面增加30%～50%。

清洁生产、产业园区集中处理设施建设

清洁生产已上升为国家战略，是工业行业突破减排关键领域和薄弱环节、降低行业排污强度的关键措施。为加快清洁生产技术应用推广，提升企业清洁生产水平，中央财政已设立清洁生产专项资金，用于补助和事后奖励清洁生产技术示范项目。

要特别抓好重污染行业、工业园区管控。要启动有毒有害微量物质的防控工作，避免累积性环境问题出现。产业集聚发展，建设集中处理设施也是减少治污成本、降低能耗的重要方式。因此，需加大资金投入，鼓励产业集聚发展、集中治污，实施园区资源、能源、废物循环利用。