以“绿色发展的管理制度创新”为主题的中国环境与发展国际合作委员会2014年年会日前在北京召开。在今年的年会上，与会专家、委员就一系列报告与政策建议进行了讨论，涉及中国绿色转型进程评估与展望、生态文明建设背景下的环境保护制度体系创新研究、基于生态文明理念的城镇化发展模式与制度研究、生态保护红线制度创新研究、大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究、政府环境审计制度研究等多个方面。本版今日特予以摘登，以飨读者。

课题组中方组长：樊纲中国改革基金会国民经济研究所所长、教授

课题组外方组长：罗哈尼国合会委员，亚洲开发银行副行长

本研究从经济和价格措施的角度提出一套政策建议框架，以推动中国的绿色转型。

中国需要朝着新的、可持续发展的方向推进经济转型。“十三五”期间，中国在绿色转型方面能够取得长足进展。中国在绿色转型中也可借鉴其它国家的经验教训。如果采取正确的结构调整和绿色发展政策，中国在未来几年可以保持7%~8%的增长，并使环境状况得到明显改善。

主要政策建议如下：

强烈建议政府通过政策调整和改革推动投资—消费结构和产业结构的再平衡，从而抑制过度投资和产能过剩及由此产生的过度能源消费和大气污染。

根据课题组情景预测结果，如果投资在GDP的占比下降约10%，而消费在GDP的比重相应增加约10%，同时促进工业和服务业之间的结构调整，将可以使能源消费在2030年比常规情景降低13%左右。

为了实现投资—消费结构的再平衡，需要进行一系列改革和政策调整，包括财政和金融部门改革、改善收入分配和促进社会保障系统的全社会覆盖等措施。在财政体制改革和行政体制改革方面，我们建议推进政府职能转变，减少政府投资，增加公共服务和社会保障支出，以促进投资—消费结构的再平衡。

应当对煤炭和石油等化石能源产品征收较高的资源税，并使电价调整到市场价格水平，同时在那些空气污染严重的城市，对电力和汽车消费征收环境税。与此同时，政府应将部分资源税收入和全部环境税收入用于环境保护。在2030年前后，这些财政政策估计可以使化石燃料消费进一步减少约6.1%，高碳化石能源(煤和石油)将减少8.4%左右。

需要强大的需求方政策来鼓励使用清洁能源和可再生能源。迄今为止，政策重点只在供给方，而可再生能源的发展因受到市场制约面临产能过剩。拓展需求方的政策调整，包括变补贴生产者为补贴消费者，并解决新能源入网问题，可能使化石燃料消耗总量在2030年进一步减少5%。

建设高效城市和绿色建筑对控制未来能源消费增长和减少污染至关重要。课题组情景分析显示，如能全面实行强制性节能建筑标准，并在大城市加速发展城市和城际轨道交通，减少私家车的使用，有可能在2030年前后使能源消费降低5%~12%。

建议推行绿色金融政策，实行更广泛的改革，使金融体系为绿色转型发挥积极的推动作用。鼓励金融机构将环境因素纳入自己的利润计算，从而有助于将更多的金融资源配置到绿色产业而不是污染行业。

建议国家对化石能源消费实行全国总量目标控制，并实行区域配额。对于能源结构，我们提出了“三步走”目标：第一步，2020年前后可再生能源增长速度快于其他各能源品种;第二步，2025年前后非化石能源增量高于化石能源;第三步，在2030~2040年化石能源消耗达到峰值，总量控制在46亿~52亿吨标准煤，然后实现化石能源消费绝对量降低。但高碳高污染化石能源(煤炭与石油)消费的峰值控制在40亿~48亿吨标准煤，然后实现绝对下降。

如果能够全面实现本报告中提出的各项绿色转型政策和改革措施，在理想的情况下，能将化石能源消耗的峰值控制在约40亿吨标准煤(2030~2040年前后)，比常规情景减少18亿吨;二氧化碳排放峰值控制在95亿吨，比常规情景减少42亿吨，两者都降低大约31%。主要空气污染物排放至少减少31%左右(未包括脱硫脱硝除尘措施的效果)，此后将走向绝对下降。这是一个更高的目标。当然，要实现这样一个更高的目标，还会遇到种种实际困难，但这是一个非常值得争取的前景。

生态文明建设背景下的环境保护制度体系创新研究

课题组中方组长：王玉庆中国环境科学学会理事长

课题组外方组长：罗宾·克拉克澳大利亚可持续发展、环境、水务、人口与社区部前秘书长

根据国家全面深化改革总目标对生态文明建设提出的总要求和环境保护制度体系改革的总体思路，提出以下5方面的政策建议：

第一，动员各方面的力量建设生态文明，明确职责，协调政策，整合目标，形成合力。一是国务院通过制定新的政府部门“三定”方案，进一步明确各部门特别是综合部门生态文明建设的职能，贯彻资源节约、环境友好的要求。将环境质量作为地方政府政绩考核的硬约束，组织第三方对有关部委及地方政府履职情况进行评估，将结果公开。二是建立由国务院主管领导任主任的国务院环境保护委员会(或国务院可持续发展委员会)，指导协调各部门的环境保护工作，指导协调跨区域、流域生态环境保护工作，对国务院各部门及各地方政府的环境绩效进行奖惩。三是整合国务院各部门污染防治和有关生态保护的职能，突出环境保护部门统一、独立的监督执法权力。

第二，建立有利于环境保护的激励机制。一是落实国家鼓励环境保护的各项财税、物价、金融等政策。中央财政带头确保环保投入资金增长率不低于财政收入增长率。设立专项环境污染治理基金为治理污染筹资。对环境基础设施的建设运营，鼓励公私合作模式(PPP)，降低投资成本，提高运营绩效。二是抓紧建立企业环境信用评价体系，对遵守环保法规的企业给予鼓励，对大量中小企业提供治理服务平台。三是积极推动行业、企业自愿追求良好环境绩效的行动。四是坚持“谁污染谁付费，谁破坏谁赔偿，谁保护谁受益”的原则，加快推进和完善生态补偿制度，调动地方政府特别是财政困难地区保护环境的积极性。

第三，加强环境保护社会治理，形成多元共治格局。一是优先制定落实公众参与、信息公开、环境诉讼的具体制度。认真执行环境信息报告和公开制度，使环境保护制度在科学的基础上、在法律的约束下、在公开透明的条件中得到有效的执行。二是培育发挥环保社会组织的作用，营造有利于其发展的社会环境。三是鼓励基层组织关注环境问题的治理，反映公众环境诉求，制定环境保护的社规民约，倡导绿色生活方式。

第四，必须使环境保护部门的权威、能力和资源与其监督管理职责及任务相匹配。一是落实《环境保护法》中环境保护主管部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理”的规定，国务院制定相关行政法规，明确规定环保部门监督同级政府相关部门及下级政府环保工作的权责及工作程序。二是建立统一的环境信息平台，实现及时、准确的数据信息共享。建立环境保护部统一管理的国家环境质量监测网，改革环境统计制度。三是加大财政对环保科学研究、监测及信息化能力、监督执法能力的扶持力度，鼓励按市场机制由社会化方式提供各种环境服务。大大增加环保部门公务员编制，提高执法人员素质，尽快作出环境管理执法人员尽职免责的司法解释。

第五，以提高效率、确保制度有效实施为目标，改革整合环境管理制度。一是改革并继续实施污染物总量控制制度，研究制定包括主要污染物排放、煤炭消费、二氧化碳排放的全面总量控制制度。探索实施以环境容量为基础的区域性、流域性污染物总量控制制度和行业污染物总量控制制度。二是出台污染物排放许可制度相关法规和实施细则，将排污单位纳入统一监管。改革环境影响评价制度、“三同时”制度，做好与排污许可制度的衔接。环境影响评价制度应重点用于战略、规划、政策和国家跨区域流域对生态环境有重大影响项目的评价。三是完善环境与健康相关制度，健全环境公益诉讼制度，强化生态环境损害赔偿和责任追究。强化司法系统追究环境违法行为的责任和能力。

基于生态文明理念的城镇化发展模式与制度研究

课题组中方组长：李晓江中国城市规划设计研究院院长，教授级高级城市规划师，国务院享受政府特殊津贴专家

课题组外方组长：HansvanderVlist荷兰住宅、空间规划与环境部前秘书长，荷兰环境评估委员会副主席

中国正在进行着规模巨大、快速变化的城镇化进程。从生态文明角度来看，城镇化进程面临如下挑战：

现有规划体系未能充分发挥资源环境管控作用，政府部门间缺乏政策协同是主要问题。城镇化追求空间扩张和发展速度，导致不可持续的资源过度消耗。城镇发展不重视气候变化的应对，城镇应对极端气候与自然灾害的能力差。大规模快速的住宅开发导致浪费和分布不均，包括环境服务设施配置的不足。快速扩张的城镇群中失衡的交通结构带来严重的大气污染，且不断恶性循环。城市及周边自然和文化遗产的大量消失削弱了城市特质和吸引力。此外，城市设计缺乏宜居性和人性化尺度。

从以人为本的城镇化角度看，城市发展中的环境公共参与机制需要进一步改进。

主要政策建议如下：

城市是增长的引擎、创新发展模式的榜样和环境保护的领跑者，同时也是拥有高品质生活、繁荣和健康的地方。拥有这些特质的城市可以认为是好的城市，但本次研究认为，并不存在好的城市的固定模式，但可以通过具有关键特质的好的治理过程来构建好的城市。这些特质在一定程度上已经存在于中国的很多城市，但是需要得到加强，这样城市才可以在迈向生态文明的道路上承担更多的责任。

以综合性空间规划来诊断问题，制定发展目标和约束条件。建立健全省市两级空间管制体系，促进城镇化集约高效发展，保护生态系统，以统筹生态空间、生产空间、生活空间布局。构建有利于环境与居民健康的城市布局，促进绿色交通发展。严格执行国家建设用地标准，严控城镇空间不合理增长与无序蔓延，鼓励存量建设用地和旧建筑的再利用。立足多部门协作，推进区域协同治理和生态文明城镇化试点工作。

建立健康的财税体制和适应性的发展模式。地方财政应逐步与土地开发和出让脱钩，转变为以目标导向为分配原则的中央财政预算，建立地方财产税或城市开发建设其它税费，以替代现有的土地财政模式。应该更加关注城市应对气候变化的能力和其他城市环境类规划，建立适应气候变化风险评估框架以及相应的财政应急资金。通过发行绿色债券等方式鼓励社会资本参与，建立长期有效的财税鼓励机制，降低城市生活对资源与能源的消耗，以及应对老龄化的挑战。

加强对参与城市发展决策的官员(尤其是市长、书记)的培训教育，建立奖惩机制。构建面对公众的生态文明的宣传教育体系。

城市设计应立足人的尺度。加强对自然与文化遗产的系统保护，增强居民的文化认同感。

建立信息公开制度、政府官员绩效考核与问责机制。定期预测评估外部环境影响城市居民健康的风险，鼓励社会治理的公众参与。

生态保护红线制度创新研究

课题组中方组长：欧阳志云中国科学院生态环境研究中心副主任、研究员

课题组外方组长：DerekThompson加拿大不列颠哥伦比亚省环境、土地与公园部前副部长

划定生态保护红线与加强红线区域管理是解决生态环境问题的重要途径。目前我国正在划定生态保护红线，但是相关的机制、政策、法律并不完善，这将对生态保护红线区域的保护带来巨大障碍。为此，主要政策建议如下：

第一，完善和明确生态保护红线的内涵与体系构成。

依据我国生态问题、生态敏感性和生态系统服务重要性空间特征，建议将国土面积的35%的区域确定为国家生态保护红线，保护生态系统，服务重要区域与生态高敏感区，保障国家生态安全。以《环境保护法》为基础，建议国务院尽快制定《生态保护红线管理办法》，规定：生态保护红线的定义与内涵、划定方法、管理体制、规划、批准的程序与方法、保护目标与管理要求、生态补偿办法、环境准入准则、监督考核办法、违法处理办法以及相关的责任机构。

第二，完善空间规划体系，明确划定生态保护红线。

在现有的土地利用规划体系中，增设生态用地类型，形成包括农业用地、建设用地、生态用地与未利用地4个类型的新的土地利用规划分类体系。并将生态用地作为确定生态保护红线的依据和协调不同部门生态保护红线用地的基础。同时，建议在国土规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划中，明确划定生态保护红线，从规划层面强化生态保护红线划定的重要地位，从土地利用规划角度保障和强化生态保护红线区的生态保护。

在协调海洋各类战略性规划的基础上，通过海洋生态功能区划和海洋其他空间规划，确定海洋生态保护红线，保护海洋保护区、重要河口生态系统、重要滨海湿地、重要渔业水域、特殊保护海岛等具有重要保护价值的海域，维护海洋生态健康和生态安全。

第三，建立自然生态保护协调机制。

建议自然生态保护管理机构，从以下方面强化生态保护红线监管工作：制定国家生态保护战略与政策;统一协调与管理国家自然保护地，制定国家生态保护红线规划与国家生态保护地规划;生态保护红线监督与报告;规划、组织区域重大生态建设与恢复工程;实施生态补偿和奖励机制;规划和开展生态保护红线划定、监管能力建设。

第四，完善自然保护地体系，将生态保护红线与保护地体系整合，建立生态保护红线分部门、分类、分级管理机制。

进一步明确和整合我国现有不同类型的保护区的功能定位与管理体制，以森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园，历史文化遗址等类型为基础建立不同级别的国家公园，以水源保护区、水土保持重点区、洪水调蓄区、防风固沙重点区等为基础建立生态功能保护区，解决长期以来不同类型保护区交叉重叠、管理目标不明确的问题。

统筹生态保护红线区域与自然保护地，将生态保护红线区域落实到自然保护地体系中，针对自然保护地体系中的生态保护红线区域实施统一协调和分类、分级、分部门管理，实现生态保护红线区域的有效保护。

第五，以生态保护红线为基础，完善生态补偿制度和激励机制。

以生态保护红线区为载体，综合考虑土地权属与利益相关者，建立生态补偿长效机制，将生态补偿直接支付给生态保护红线区的土地所有者或经营者。根据不同县域生态保护红线区的面积及比例，完善生态转移支付政策，实现生态转移支付强度与生态保护红线区域面积和保护成效挂钩。围绕生态保护红线区域面临的突出生态问题，布局重大生态建设工程，促进退化生态系统恢复，增强生态保护红线区的生态服务功能，构筑生态安全格局。

大气污染防治行动计划绩效评估与区域协调机制研究

课题组中方组长：郝吉明国合会委员，清华大学环境学院教授，中国工程院院士

课题组外方组长：MichaelP.Walsh国际专家，国际清洁交通委员会前董事会主席

我国目前已初步在三大重点区域建立了大气环境决策协商工作机制，搭建了协调区域行政主体之间利益的平台。然而，现有区域协调机制较松散，区域协作偏重于重污染天气的预警与应急联动，而在规划、控制目标和要求、常态化监督管理和联合执法机制的统一建设方面相对缺乏，区域内各地方政府以及相关部门的交流与沟通也有待加强。为此，主要政策建议如下：

第一，建立基于质量改善的大气污染控制管理模式。

提高空气质量达标的法律地位。应在《大气污染防治法》中明确规定实施以空气质量达标为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度。要求各级人民政府应当将改善不达标地区的空气质量或者防止达标地区的环境空气质量下降作为约束性指标。建立责任追究制度，对不能按时完成空气质量改善任务的地方，进行经济处罚;对地方政府主要负责人严肃追究责任。

进行科学大气环境管理分区。在以质量改善为核心的环境管理模式下，大气环境管理应在考虑大气污染时空分布规律、污染气象、地形因素及污染扩散和输送规律的基础上，进行科学的大气环境管理分区，将我国东部污染较重且传输活跃的省份纳入一个分区。

第二，深化区域大气污染联防联控机制。

制定统一的区域空气质量达标规划。推进区域大气污染协同控制，实施严格的排放总量控制，减少城际污染传输影响;基于区域大气环境承载力的分布，合理确定区域内人口、工业、能源、城市和机动车发展规模和布局;对区域大气监测的内容、方法、质量控制进行统一要求，为规划实施效果的科学评估和及时调整提供依据。

建立明确、统一、完整的区域大气污染防治管理机制。构建区域内统一的环境决策协商机制，形成协调区域行政主体之间利益的有效平台;推进区域大气环境管理关键信息共享，完善信息通告与报告机制;建立区域环境影响评价会商机制，重点污染源、重点产业规划及园区规划的环境影响评价应经过区域内会商;完善区域联合执法机制，统一监管和执法，严格考核和问责;实施区域重污染天气应急联动，协调区域内临时减排措施。

整合国家科技力量建立区域决策支持和规划机构。充分利用国家及地方科技资源，成立由环境保护部等多部委资助的区域规划组织，组织开展区域大气污染成因溯源、传输转化、来源解析等基础性研究，提高区域大气污染治理的科学性和针对性;筛选推荐先进适用的、区域共性的、工程化的大气污染治理技术，为区域大气污染治理提供科技支撑。

第三，在现有措施的基础上进一步强化大气污染治理。

清洁、高效、可持续利用煤炭，大力推广集中供热，着力提高电厂、工业等高耗煤行业的煤炭利用效率，提高煤炭洗选比例，推广使用洁净煤技术。加速能源结构调整，提升清洁能源比例。

强化多源、多污染物的协同控制。为实现分阶段的大气环境质量目标和主要大气污染物排放控制目标，需坚持协同、综合、联动的战略思路。

第四，建立科学的评估制度。

建立预评估和年度评估制度，结合评估调整措施，保障达到预期目标。预评估指标应包括：PM2.5浓度下降比例，重污染日减少天数。年度评估指标应包括：PM2.5浓度下降比例(多年滑动平均浓度趋势)，污染物减排、能效提高、能源结构调整等措施完成进度。建立终期评估制度，为空气质量持续改善提供技术基础。评估指标应包括：PM2.5浓度下降比例(多年滑动平均浓度趋势)，重污染日减少天数，经济、产业、能源结构变化、人体健康等效益。

政府环境审计制度研究

课题组中方组长：王金南环境保护部环境规划院副院长兼总工

课题组外方组长：魏仲加国际可持续发展研究院(IISD)院长

第一，严峻的环境形势与绿色政绩观呼唤政府环境审计制度的建立。

强化环境责任的落实，关键在于将环境目标和环境责任作为政府和政府官员绩效考核的重要内容，并通过环境审计这一工具的应用，将政府和政府官员环境执政绩效与现行的干部个人履责评价相结合，为政府和领导干部强化环境责任和环境目标落实提供内生性的激励措施。

2014年7月，审计署、中央纪委、中央组织部等部门联合发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，明确了自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况为地方各级党委、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容之一，为建立绿色政绩观和政府环境审计提供了基础。

第二，与国外环境审计相比，不论是在内容还是方法上，中国都存在较大差距。加拿大、荷兰、美国、印度、巴西、日本、韩国等国家进行了广泛的、不同形式的国家环境审计，取得了巨大发展，有效地促进了国家环境政策实施。

国际经验告诉我们，中国审计机关在开展资源环境审计时应重点关注环境资金、政策和项目管理等。此外，政府环境审计制度应更充分地反映出最高审计机关国际组织所制定的正确绩效审计的特点，包括标准、证据收集方法、保持客观性、独立性等。

未来，中国应增强对环境审计的重视程度，应强调对环境法规政策执行实施的审计，应采用国际标准的绩效审计为基础进行环境审计，应完善环境审计方法和程序的规范性、指导性文件，应增强环境审计的各机构间合作。

第三，中国应建立并完善政府环境审计制度，包括政府官员环境审计制度。

当前的重点是在现行领导干部经济责任审计的基础上，增加资源环境类审计指标，至少使之与经济发展指标居于同等重要的地位。同时，还应考虑不同区域发展基础和发展特征，建立更具灵活性和更高适应性的综合性审计评价体系。

就政府专项环境审计而言，目前最重要的是建立一套协调配合、运转有效的审计实施机制。

第四，中国应制定政府环境审计制度实施路线图，切实加强组织实施。

积极开展环境审计工作，使得中国的环境审计逐步走上规范化、法制化轨道。

制定中国政府环境审计制度实施路线图，为这一制度在中国的逐步实施和开展提供坚实的理论基础和强大的技术支持。

第一步，环境审计制度应随经济责任审计新发布的准则适时调整，建立健全环境审计法规依据，完善环境审计的制度框架和技术规范体系。

第二步，明确环境审计内容。除了合规性审计和财务审计，中国政府环境审计还需要强调环境绩效审计。同样地，应采取国际审计组织设置的相关审计国际标准。近期，应结合已颁布的《大气污染防治行动计划》和即将颁布的《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》的实施，开展重点区域地方政府的环境审计。

第三步，制定政府环境审计方法，建立独立的环境审计制度。明确各级地方政府、党政领导干部为环境审计的主要对象。在国家审计署的指导下，重点制定合规性审计和绩效审计的指标体系、标准和方法，制定政府环境审计程序以及审计报告编写、审计结果运用。

最后，强化政府环境审计的独立性、公开性和透明度，提高经济责任审计制度的绿色化程度，强化环境审计与资源审计的协调。