12月4日，财政部网站披露《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(下称“PPP操作指南”)，这是对今年9月的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的实践操作版。

此次8000多字的PPP操作指南分项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个层面具体指导PPP项目。记者发现，操作指南明确的引入社会资本不包括级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

这意味着PPP项目所在地的地方融资平台和其他国企将不能参与PPP项目，但外地的政府融资平台和国企可以参与。在项目识别上，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。PPP项目将经过政府从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

其中，定量评价工作由各地根据实际情况开展。而定性评价则主要从供给、风险、运营效率、创新及公平竞争等方面考虑。对于备受关注的PPP项目财政补贴问题，PPP操作指南要求地方开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

在项目准备中，对于风险分配方面，PPP操作指南称，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。而PPP项目具体运走方式，则主要锁定6种：委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)。

一个PPP项目成功的关键很大程度依赖政府和社会资本签订的合同。此次操作指南对PPP项目最核心的法律文件项目合同也给予指导。PPP操作指南称，合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。在项目采购方面，PPP项目可以拥有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，PPP操作指南对各种方式具体操作有详细规定。为防止项目采购发生腐败，PPP操作指南提出，各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。

在项目执行方面，PPP操作指南明确，项目融资由社会资本或项目公司负责。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

此外，社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。最后，在项目移交方面，操作指南在移交标准、形式、程序等方面做了相关规定。