本文以广西南宁市污水处理设施建设、运营发展为实例，结合目前污水处理设施建设运营有关的经营管理模式、投融资、项目建设、运行维护等问题，研究探索以务实性、可持续性发展为主导目标下的区域性特许经营模式，并强调政府在民生项目上的宏观调控作用，以保证污水处理设施建设目标的实现和良好运行状态。

水环境的污染是城市发展的关键性问题，如何更有效地控制我国的城市水污染，改善城市水环境质量，使城市在社会经济方面实现全面、持续、稳定的协调发展，是我国近三十年来快速发展中关键性问题之一。并仍将在一定时期内伴随着经济、社会发展存在着，需要我们科学地、务实地研究解决。南宁市是广西壮族自治区的首府城市，是一座比较典型的南方旅游、人居环境宜居城市，集中了广西的政治、经济和金融中心，城市环境优美，青山绿水，同时对城市水环境保护要求也很高，城市污水处理设施建设、运营管理的任务也重。在近二十年的发展中，南宁市污水处理事业走出了一条有自己特色的务实之路，为城市的环境保护探索了成功的经验。

南宁市污水处理设施建设运营的发展情况

南宁市市区现有居住人口约300万人，城市用水量约100万m3/d，市区内基本为居民用水，生活污水量约80万m3/d，现有城市污水处理厂处理能力为78万m3/d，污水收集管网配套比较完善，生活污水基本上都得到了较好的集中处理，污水特许经营由供排水一体化国有控股公司负责运营管理。而在南宁市实现污水处理有效管控这一目标的进程中，正好处于我国“九五”到“十一五”期间污水事业快速发展的阶段，同时也是各地为污水处理市场化发展积极探索的、百花齐放的时期。

南宁市首座城市污水集中处理厂是埌东污水处理厂一期工程（一期10万m3/d，总规模35万m3/d）1997年末开工建设，并同步配套建设了厂外的污水截流干管，使得该厂2000年1月一投产，来水量就比较充足，负荷率达到80%以上，很快就全面发挥其环境效益，避免了产能过剩的资源浪费。厂网并重、同步建设成为了南宁市污水处理设施建设的一大原则。随着第一个污水处理厂的建设运行，南宁市拉开了污水处理设施建设运营的大序幕，在这十五年里采用多渠道融资和部分政府投资相结合的模式，利用世界银行、日本协力机构、法国政府等国际金融机构或外国政府贷款，充分争取了国债、中央专项补助资金、污水设施建设以奖代补资金等，一定程度上减轻了南宁市的投资建设压力，并提高了资金保障。目前，市区污水处理厂能力提高到了78万m3/d，并有7万m3/d的能力即将投产；同步建设污水管网约420km，并仍在逐步完善老城区的污水收集管网，新城区的污水管网与路网建设同步进行。南宁市市区的污水专项规划在“十五计划”初期编制，并在之后的城市建设扩展中进行了修编，政府对污水处理的重视程度很高，重点打造以“碧水、蓝天”为主题的绿城，以18条城市内河及上百个湖泊为系统性水系建设中国水城，污水处理得到了强有力的推进。

南宁市污水处理发展模式及区域性特许经营的形成

南宁市污水设施建设运营模式的形成总体上经历了三个阶段，逐步趋于完善。第一阶段是1994年到1999年底的项目建设和单一运行管理模式，由于第一个污水处理厂建设的需要，成立了工程建设筹建处，属事业机构，目标以东污水处理厂一期工程及其配套管网为主，完成了该项目的建设并开始它的初期运行管理。

第二阶段是在2000年至2004年，承担了世界银行贷款项目的系统性水环境项目，包括了污水管网、污水处理厂、河道整治、水质改善等，项目管理机构迅速扩大，服务和管理素质要求提高，世界银行也大力推行引入了企业化、专业化的机构改善进程，全国污水处理市场化进程加快，南宁市成立了污水设施建设运营的专业公司——南宁市排水责任公司，并在全国较早取得了污水设施特许经营许可甲级证书，逐步成为了本市的污水处理设施建设运营的主体。在这一时期，全国的污水处理市场化进程中，外资水务进行收购、BOT、BT等各种模式均表现出了一定的优越性和弊端，比较突出的问题是污水厂与污水管网的同步问题，单独的污水厂项目收购、BOT、BT比较容易，污水管网则难以推行，更难以做到与城市的发展同步，而相对滞后的管网建设又制约了污水厂的负荷率，甚至出现了一些污水厂BOT项目不运行即可拿钱或当地政府违约的情况。于是，人们逐渐意识到污水处理设施的建设与运营是一种为公共社会提供的特殊服务，其产品和服务具有强制性、必要性，是人们生活的基本保障之一，政府必须通过有效的体制和手段保证经营企业的长期正常运行。将自来水和污水处理结合，组建“供排水一体化”的专业性水务公司，进行资源互补、专业加强的一种强强联合，整体规划城市供水、排水和水资源保护，形成良性的水系循环、合理利用水资源的区域性特需经管理模式得到普遍的发展。

南宁市污水设施建设运营模式的第三个阶段就是区域性特许经管理模式。南宁市2004年将自来水公司和排水公司合并成立了南宁建宁水务集团有限责任公司，进行资源整合，并通过引进战略投资者，在管理水平上得到大幅度提高，通过了ISO9001质量管理体系认证。为了加大融资筹资力度，搭建更好的融资平台，南宁建宁水务集团有限责任公司作为国有控股出资人成立了广西绿城水务股份有限公司，主营供水管道及供水厂、污水处理设施的建设和运行管理，包括融资投资、建设、运行维护全过程管理。污水处理费和自来水费一并收取，用于生产和再扩大生产投入。股份公司成为了南宁市污水处理项目建设的代建单位，并实现了一定优势垄断、资源集中，同时政府通过污水处理费定价的有效监管，又保证了社会的基本水价控制。

市场化改制后，南宁市的污水处理设施建设运营由广西绿城水务股份有限公司负责，从参与和主要提供技术支持城市的污水规划，到项目的运作，基本上全方位负责了供水和污水处理的业务。通过整合后的广西绿城水务股份有限公司的业务重点突出，专业性得到很大的加强，公司以自来水厂和供水管网、污水处理厂和污水管的建设运行为主，保证了现有优良资产的集中管理，管理和技术人才优化配置，对南宁市水务发展具有更强的针对性。其中公司正在运行管理和建设的项目几乎囊括了南宁市的所有大型污水处理设施，只有小部分的污水管网支线由城区负责或由道路业主同步建设，这样可以明确责任主体，也同时做到灵活适应、互补完善的作用。

污水处理设施建设运营区域性特许经营的务实

“供排水一体化”特许经营的市场化管理后，企业管理和市场化竞争带来了一些明显的优势。 “区域性水务”在城市综合规划水环境保护及生态建设的可持续发展有了更大的影响力，为当地政府在本地区的水资源综合利用与专业的规划提供了更多的技术支持，有利于循环经济理念贯穿到区域经济发展及城市水资源生态建设中，促进水资源利用与人口、环境及经济社会的协调发展，以提高当地水务资源的价值、提高城市品位等发挥作用。水务企业也通过这种优势集中和决策参与，为其在污水处理设施建设运营中争取到了更好的社会环境、政策支持和资源配置，从而推进企业自身技术和管理上的长足发展。

污水处理设施的建设运营市场化改革，经历十多年的探索和经验积累，其目的实际上很简单，就是要建立一个适合本地区的、务实的管理模式，能承担得起污水有效收集处理的责任，并保本微利的可持续性运转，从而保障水环境持续改善。所以，区域特许经营并不一定需要有响亮的概念、庞大的国际水务，适合本地区实情的、灵活务实的、社会责任和经济效益平衡的污水特许经营往往更行之有效。国外水务巨头在管理水平和处理技术上处于领先的水平，但是进入区域的要求也很高，也有不能适应当地环境的较大风险；国内的水务大型企业也有着较高的管理水平和先进的处理技术，以及较强的投融资能力，对国内的环境和社会责任明了，是特许经营的主力；当地水务企业胜在情况熟悉和人力资源丰富，管理方便，消化吸收能力强。区域特许经营中全面开放竞争，寻求竞争中的合作，融合吸收，可以在务实的做法中得到做合适的运营模式，并不断的在竞争中改进、完善。

污水处理设施建设特许的建议

因为行业的特殊性，政府既需要水务企业稳定的经营来解决民生问题，水务企业也需要政府的宏观管理和政策支持才能持续性的健康发展，彼此建立信任、互利发展的关系，是污水特许经营科学、成熟发展的关键。

一是企业与政府之间应建立明确的授权关系和合同关系，政府按照合同约定进行监管，减少对企业事务管理的影响，重点从重大决策和制度上进行控制，加强行业和安全性的监管力度，整体上把握民生行业的健康发展。

二是政府对企业的责权利应界定清晰，不应将企业简单视为责任机构施加政治任务，需按照市场的环境和企业的承受能力来确定责任和赋予权限，并保证企业的正当利润。水务企业不是政府在污水处理和水污染治理上的兜底机构，往往因为水污染的历史欠债和污水处理费严重偏低，企业并不能一开始就能完全承担起所有的水污染治理责任，需要政府给予支持甚至承担主要责任，以建立一个比较成熟的环境，水务企业才能逐渐过渡到承担起区域性责任的大型企业并为社会提供稳定有效的服务。

三是政府应为水务企业的扩展提供一个公平合理、长期发展的环境，这主要体现在资金链和竞争机制的引入上。在资金链上，政府需要支持和帮助水务企业通过多渠道融资，利用国债、外资、社会资金、水务上市和企业债券等加强水务企业的引资能力，以盘活企业的资产，减少企业的现金压力；在竞争机制的引入上，应通过特许经营的审查，在一定区域内引入竞争企业，以加强企业的竞争能力，促进企业深化改革，提高企业的管理水平。

四是拓宽企业经营区域，发展以水为主线的多种经营服务，使水产业链的产品、服务范围得到扩大，服务能力进一步提升。并在较大区域内形成优势，成为在技术服务、资产吸收、系统经营等方面全面覆盖本区域，竞争能力强劲的区域性龙头企业。

小结

我国“十八大”新一届党和国家领导人完成换届之后，国家迎来了经济转型、管理和技术更加凸显的稳健发展期，对环境保护的要求更加严格，污水处理的长足发展是保证经济发展和生活水平提高的重要条件，坚持以务实的态度推进污水处理设施建设运营，管理水平和技术处理上的进步将会一直贯穿今后的工作。