每到雨季，包括北京这样“极度缺水”的许多城市可能转眼之间就呈现“水多”之灾。多年来许多城市都饱受内涝之苦，甚至付出不少生命的代价，造成巨大的损失和恶劣的社会影响。近年来，城市水涝灾害还呈加剧之势，引起政府和社会各界的高度重视。

雨洪问题将长期困扰我国城市

2010年，住建部曾在全国范围内组织过对351个城市的调研，发现在2008-2010年的3年间，我国有62%的城市都曾发生过内涝事件，发生3次以上较大内涝事件的城市有137个。

笔者以为，城市内涝问题将在相当长一个时期里困扰我国许多城市。理由是：

第一，我国还处在快速城市化过程中，大规模的开发建设对地表覆被和自然水文条件的干扰和破坏强度非常大，且具持续性;

第二，城市的长期高速发展，对地下排水设施重视不够、投入不足，加上研究和管理的严重滞后和落后，积累了大量突出问题;

第三，应对全球的气候变化和极端降雨条件、各地气候的巨大差异，还缺乏准确、科学的预测、预警手段和机制;

第四，城市高强度开发、土地资源的稀缺和大规模地下/地面基础设施建设及使用功能单一导致的地面和地下空间不足的矛盾;

第五，城市雨洪控制与管理涉及城市规划、水利、市政、道桥、园林景观、城市管理等许多专业，绝不只是哪个专业、哪个部门自己的事，必须进行跨专业的配合及许多职能部门间的协调，短时间较难建立高效率配合协调和管理机制;

第六，雨洪管理及相关基础设施建设需要巨额的资金投入，对许多城市尤其经济欠发达地区的二三线城市以及大量中小城镇，资金缺乏是重要的限制性因素之一;

第七，许多城市短期内不可能大幅度提高防洪排涝雨水设施的标准。对标准偏低、陈旧老化的已建城市的下水道进行全面的升级改造是一个长期的过程，也面临巨大的困难;

第八，城市雨洪控制管理是一个巨大的系统工程，除了上述方面，还包括观念的更新、态度的转变、新的理论与工程技术体系的建立、原有规范标准的修订或新规范标准的建立、已有规划的修编和按新的要求进行新规划的编制、相关法规政策制定、宣传教育、公众参与，等等。这些都不是轻而易举或一蹴而就的事情。

总而言之，要妥善解决我国城市雨洪问题，涉及“天”、“地”和 “人”以及他们之间广泛而交错的复杂关系问题。要解决这些长期积累、错综复杂的问题决非一城一役之事，更非一朝一夕之功，许多发达国家在这个领域里数十年的举国重视、不懈努力和巨大投入都是很好的旁证，一些世界大都市较完善的下水道系统还可追溯到数百年甚至更早期的重视和投入。

因此，我们需要反思，在快速的城市化和气派、光鲜的城市表面下，地下的排水基础设施状况究竟如何?面对如此复杂的自然和社会因素和严重暴雨灾害面前，哪些灾难是无法避免、哪些是可以避免的、哪些是我们应该做好却没有做好的?如何尽可能地减少灾害发生的频率和造成的损失?我们必须做出怎样的努力?未来的方向在哪里……

综合防控对策亟需建立

毫无疑问，许多大暴雨或特大暴雨产生的水涝后面，都或多或少存在上述方面的一些“人为原因”，它们即使不是导致水涝的主因，至少也加重了水涝的程度及灾害后果。比如，我们可容易地发现，在有些地方，甚至在中雨或小雨的情况下也发生积水或水涝，就是我们说的“大雨大涝，小雨小涝，不该涝的也涝”。殊不知，这些不为人重视的小涝后面的隐患，常常是大涝或加剧大涝损失的祸根之一，有些既不是理论和技术问题，也不是设计和标准高低的问题。

例如，城市道路上的雨水口，是输送排放地表雨水的“咽喉”，而许多城市的大量雨水口却成了堆积垃圾和排放污水的地方。结果是，不仅阻碍了雨水径流的排放、堵塞管道，还会导致城市水体的严重污染。计算和实际观测结果也证明，雨水口的问题会导致在一些降雨强度远远低于一般雨水系统排放标准(设计暴雨重现期1年)的情况下也发生明显的路面积水现象!对一些城市下水道的调查发现，由于长期缺乏维护和清理，管道内被大量垃圾所充填、堵塞，及管道破损，有些城市这方面情况相当严重!事实上，像上海、北京这样的发达城市，每年都要对几万个雨水口进行全面的清掏，清理数十万立方米的垃圾。但排水集团这样的具体职能部门，人力物力都不可能看住每一个雨水口。近两年，为应对水涝，一些城市在暴雨期间依靠人海战术来监控大量的雨水口，这种行动精神虽然可嘉，但效率和安全保障率低，显然也不符合现代管理的要求，非长久之计。

总体而言，至今我国城市对雨水的主要处置方式还停留在快速排放的陈旧、简单的模式。传统、简单的雨水排放模式和以管渠、调蓄水池和大型调蓄隧道、泵站等为主的灰色雨水基础设施尽管在保障城市安全方面发挥了重要作用，未来还会继续发挥重要作用。但必须看到，发达国家和发展中国家都遭遇过或正在遭遇类似的问题，单一的传统方法也有如投资和空间要求高、运行维护难、环境效益低等局限性，难以应对快速城市化带来的错综复杂的多重水的困境，不足以为现代城市提供全面的水环境安全保障;“水脏”、“水少”、“水多”等问题突出的“病态”城市不仅不能让生活更美好，还会严重地威胁城市的正常运行。一些发达国家，比如美国、英国、德国、澳大利亚、日本和新西兰等，经过长期的研究何实践，从理念、技术、法规到管理提出或已经形成了较为完善体系，如美国推行的低影响开发(LID —Low Impact Development)的理念和技术体系。

LID 强调雨水为一种资源而不是一种“废物”，不能随项目的开发任意直接排放，要求在汇水面源头维持和保护场地自然水文功能、有效缓解大量不透水面积带来的不利影响，与利用管道(渠)排放的传统雨水系统不同，LID不仅强调采用小型、分散、低成本且具有景观功能的雨水措施控制径流总量和污染物水平，还强调在规划设计阶段-项目实施阶段上的源头就要系统地考虑应用低影响开发的理念和措施，以实现维持场地原有水文条件的总体目标。同时，他们都十分重视教育和公众的参与。

LID 典型措施有：雨水花园(生物滞留)、屋顶绿化、植被浅沟、渗透设施、雨水塘/雨水湿地、景观水体、多功能调蓄设施等。组合应用这些措施可实现削减径流系数、调蓄利用雨水资源、滞留调节径流峰值、控制径流水质、降低合流制管道的溢流量和溢流频率，安全输送、河道保护、营造生态化景观等多种功能。

我国城市未来排水系统的建设，应该是传统的灰色基础设施与LID等绿色的雨水基础设施的结合，不仅要解决水涝问题，还要解决径流污染、雨水资源利用、城市景观和生态环境改善等综合性问题。在国家“十一五”、“十二五”重大科技攻关项目中，都有不少相关的研究项目和课题，国家和地方都在加大这方面的投入。

建立城市雨水排放许可或收费制度

城市雨水相关问题的解决，除了工程技术手段之外，政策、管理、激励机制等非技术手段也非常重要。许多发达国家长期致力于雨洪科学管理的研究，如美国在20世纪90年代就制定了雨水排放许可制度，一些州还采取了一系列经济激励手段，譬如，减免税收、发行债券、征收雨水费、给予补贴、贷款等方式鼓励人们采用新的雨水处理方法。雨水充沛、洪涝灾害严重的日本，为了保护环境，减少灾害，进行了长期的研究和有效的实践，如采取一系列雨水利用和滞蓄措施，包括在1992 年颁布了‘第二代城市排水总体规划’，要求新建、改建的大型公共建筑物必须设置雨水下渗或滞蓄设施;每公顷开发面积必须有500立方米滞蓄雨水的容积;除了修建地下巨大的调蓄池外，八、九十年代开始，还广泛地推广“多功能调蓄设施”，即利用公园、绿地、停车场、广场等开放空间来调蓄暴雨径流。新西兰对雨水的控制也有非常严格的法规和管理体系，对面积超过两个停车位的场地开发都需要获得审批后才能建设，必须按十年一遇的暴雨来控制径流排放，等等。

德国柏林先于他国推行“雨水费”制度，从1873年兴建第一条下水道开始，柏林至今已建成总长9300公里的下水道系统。柏林在全国较早实施了“雨水费”制度。无论是私人房屋还是工厂企业，直接向下水道排放雨水必须按房屋的不渗水面积，交纳每平方米1.84欧元的费用。

我国可借鉴这些发达国家的经验，建立城市雨水排放许可或收费制度，可以先在发达城市、缺水地区和水环境污染重点治理地区进行雨水管理试点工作，经验成熟之后再向全国推行，制定国家层面的雨水排放许可制度。建议在新建项目中，将雨水的减排和控制要求纳入项目审批程序，也可结合我国多年执行的雨水防洪费和污水排放费建立雨水排放收费制度。目前，一些相关的规范标准已经或正在修编或编制中，如我国绿色建筑评价标准中就已经提出了雨水的减排和利用的具体量化要求。

当前，我国城市防洪排涝体系布局与急速扩张中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出。尤须指出的是，中国城市非理性扩张的现象普遍存在，“先地上、后地下”的城镇化扩张模式，使本应先行的城市防洪排涝基础设施建设举步维艰。城市发展中肆意挤占河湖水域的短视行为，城市扩张到防洪圈外或低洼易涝区中却无必要的自保措施，为城市防洪安全留下了重大隐患。

全国城市新城区的开发及老城区的改建中，城市规划，道路建设必须与城市地下管道综合走廊建设同步进行，一举解决城市发展对排水、排污、供水、供气、供热、供电、通讯等各种管网系统的需求问题。

在经济社会发展的新时期，只有以观念更新、体制改革、机制创新，促使城市发展转型与防灾预警体制机制完善同步推进，才能有效抑制城市洪涝风险的上升趋势。