伴随经济发展，由于不注重环境保护，土壤环境面临严重污染。据环保部、国土资源部此前发布的全国土壤污染调查报告，全国土壤总超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度、重度污染点位分别为12.1%、2.3%、1.5%和1.1%。为加速我国重金属污染防治进程，不久前，财政部将2014年重金属污染防治专项资金支出预算予以公示，公示期为10月28日~11月3日。

其实，这并非中央拨出的第一笔重金属污染防治专项资金。然而就目前治理结果来看，中央拨出的此类专项资金实施效果一直不尽如人意。为何会出现这种情况?该如何解决?本期我们请到中国国际工程咨询公司资源和环境业务部副主任于晓东。他在日前举行的第四届中国环境修复发展战略论坛上指出，国家层面的重金属污染防治顶层设计缺失，造成治理盲目性大，项目运营管理风险大，才导致上述情形的发生。“高开低走”的重金属污染防治之路中国经济导报：在重金属污染防治项目上，“我国十二五”期间的发展情况如何?于晓东：从“十二五”起，国家开始重视重金属污染治理相关项目。从2011年起，中国国际工程咨询公司也做了很多相关项目可行性的评估。其中也为国家发展改革委提供了很多的项目前期决策服务。2009年11月，环保部出台《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》。

2011年，即“十二五”第一年，国务院批准了《重金属污染综合防治“十二五”规划》和《湘江流域重金属污染治理实施方案》，这标志着重金属污染防治的开始。紧接着中央投入专项资金支持清洁生产和资源综合利用、污染源综合治理，以及历史遗留污染治理等三类项目，同时，各个层面的宣传都比较到位。一时间，重金属污染防治和土壤修复工作“风生水起”，涌现出一大批新企业。但是，近一两年来，土壤修复工作的步伐却明显放缓了。

这几年，中国国际工程咨询公司前后进行了100多个重金属污染防治项目。在这些项目中，我们也发现了不少问题，并予以了总结，上报国务院，这些都可能在“十三五”规划编制过程中予以体现。顶层设计缺失导致中央资金“不敢继续投入”中国经济导报：在项目评估中，发现了什么样的问题?于晓东：最近几年，我们发现在有关重金属防治的相关投资项目中暴露出不少问题，这些问题阻碍了中央资金向该领域的继续投入。问题主要表现在以下几方面：首先，全国重金属治理修复工作缺乏顶层设计，总体规划指导性不足，相关治理需求和思路不明晰。

这是最大的一个障碍。缺乏顶层设计会产生什么样的影响?我认为，一是导致很多项目带有很强的区域性或者流域性。这样往往很多项目不一定真的会对重金属治理发挥作用，甚至有些项目还和当地已出台的政策规划存在相悖的地方。二是总体规划的不清晰也使得项目实施风险较大。以煤矿渣的治理项目为例，现在一个省报上来十几二十几个项目，每一个项目单独来看都似乎可行。考虑到这类项目必须有废渣或危废填埋场来配套，以便对废弃物进行处理。

若我们将这些项目在地图上进行标记，就会发现一个区域内已经重复建设了很多废渣和危废填埋场。这不仅浪费了土地资源，同时也增加了环境风险。那么，我们说的顶层设计应该是什么样?事实上，对于重金属污染防治行业来说，需要有一些框架性的限制，一个地方报项目，这个项目和中央其他规划有什么关系?和地方相关规划又有什么关系?该如何处理这些关系?这些都是在顶层设计中应涉及的。

相关工作应该在这个大前提下进行推动，而不是像现在这样，很多科研单位“拍脑袋”做事，最后项目实施也不尽如人意。目前来看，重金属污染防治项目目前规模在300亿元左右，但由于缺乏顶层设计，导致此类项目和其他基建项目相比，总体实施效果相差较远。其次，部分地区在重金属污染防治项目上申报中央预算资金时，虚增建设规模以获取更多的预算投资，这有点像十几年前基建领域刚刚起步时曾经出现过的情况。表面上看，虚增规模和投资，地方政府好像占了便宜，但实际上却损害了后期项目的申报。再次，关于重金属污染防治项目相关的地方配套资金，整体来看缺口仍比较大。目前基本上依靠中央资金的支持，尚未建立一套商业模式和多元化的融资机制。项目推动基本上依靠中央资金，一旦中央资金断裂，项目便很难进行下去。

有的省份地方资金的到位率甚至只有8%，这也影响了中央资金的带动作用。同时，由于我国的环保资金管理体制侧重于一次分配，即便资金到位，后期管理无论是建设、运营还是评估，很多工作制度都不完善，最终造成整个项目在后期审计的时候大面积出问题，导致中央资金“不敢继续投入”。鉴于上述原因，很多地方政府当下对于重金属污染防治项目也感到难以推动，并十分困惑。

可借鉴污水治理和垃圾处理行业经验中国经济导报：您可否从具体领域和技术层面谈谈目前重金属污染防治出现了哪些问题?其次，在污染水体项目上，目前谈到重金属治理，仅仅考虑了环保这个角度，并没有从水体本身的水文情况和水利状况，甚至和整个流域管理角度进行思考。换言之，治理污染水体，不仅仅是环保部门的事情，也是水利部门的事情。如果污染源是来自农药，或者治理后的水体是要用于灌溉，那么这个项目也和农业部门有关。因此，关于这类项目各部门必须要拿出各种可行性和风险控制方案，不然很有可能会令治理效果“打折扣”。

另外，在废渣处理项目上，目前国内采用的方案基本采取固化填埋。但对于废渣来说，废渣量有多少?已经造成污染的程度如何?包括固化的量应该有多少?废渣拉走后，原来废渣储存地是不是要修复?又该采取怎样的技术进行修复?这些本来应该考虑的问题，目前在项目实施过程中，并未真正纳入决策者的考虑范围中。中国经济导报：针对上述提到的顶层设计缺失问题，您认为可从哪些方面着手解决?于晓东：第一，是要完善相关的重金属防治立法工作。

从美国的经验来看，一个完善的法律，可以从根本上划清楚中央和地方的治理责任，并借此将融资比例给确定下来。第二，2015年，有关“十三五”规划的编制工作就要陆续启动，这其中，各部委，比如国家发展改革委、环保部、农业部等，应该将“十二五”期间重金属污染防治出现的各种问题(如法律、融资等)加以总结，并尽可能摸清全国的治理需求。现在虽然有一个初步的污染调查结果，但污染现状不等于污染需求，这其中能变成治理工程和项目的究竟有多少，要有一个可量化指标，下一步才更容易操作。第三，在重金属污染防治领域，最大的“瓶颈”就在于融资模式缺失。毕竟在重金属污染防治领域，市场很难真正发挥作用，受益主体不是具体的人，而是抽象的概念。

美国是通过“超级基金制度”予以保证，目前超级基金主要资金来源于联邦政府常规拨款。在中国，如果只靠中央财政拨款往下投，这是不现实的，也很难奏效。对于重金属污染防治，污水治理和垃圾处理这两个行业发展较好，为什么?其中有几点很关键。首先，国家在污水治理和垃圾处理方面有一个清晰明确的制度建设和实施规划，而不是一个“高大上”的技术性的科研规划，里面对技术路线，投资比例，责任主体划分都有很明确的规定。其次，各类技术标准和规范较为完备。

再次，这两个行业有一套完整的特许经营模式，帮助其解决了社会融资问题。而这些也正是重金属污染防治行业所欠缺的，也是下一步政策制定者需要思考的。原标题:防治重金属污染：顶层设计有待完善于晓东：首先，从场地土壤修复看，目前我们有《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》等规范，在技术操作层面上，已经有了很多“参照物”。但如果是要做一个治理项目，还要有治理的目标，同时针对这一目标进行相关的风险管理和思路调整，这就要求从技术层面上升到项目管理层面。目前来看，很多地方部门在这个层面上仍是空白。从项目论证到后期验收政府部门都不知道要怎么做。

其次，在污染水体项目上，目前谈到重金属治理，仅仅考虑了环保这个角度，并没有从水体本身的水文情况和水利状况，甚至和整个流域管理角度进行思考。换言之，治理污染水体，不仅仅是环保部门的事情，也是水利部门的事情。如果污染源是来自农药，或者治理后的水体是要用于灌溉，那么这个项目也和农业部门有关。因此，关于这类项目各部门必须要拿出各种可行性和风险控制方案，不然很有可能会令治理效果“打折扣”。

另外，在废渣处理项目上，目前国内采用的方案基本采取固化填埋。但对于废渣来说，废渣量有多少?已经造成污染的程度如何?包括固化的量应该有多少?废渣拉走后，原来废渣储存地是不是要修复?又该采取怎样的技术进行修复?这些本来应该考虑的问题，目前在项目实施过程中，并未真正纳入决策者的考虑范围中。

中国经济导报：针对上述提到的顶层设计缺失问题，您认为可从哪些方面着手解决?

于晓东：第一，是要完善相关的重金属防治立法工作。从美国的经验来看，一个完善的法律，可以从根本上划清楚中央和地方的治理责任，并借此将融资比例给确定下来。

第二，2015年，有关“十三五”规划的编制工作就要陆续启动，这其中，各部委，比如国家发展改革委、环保部、农业部等，应该将“十二五”期间重金属污染防治出现的各种问题(如法律、融资等)加以总结，并尽可能摸清全国的治理需求。现在虽然有一个初步的污染调查结果，但污染现状不等于污染需求，这其中能变成治理工程和项目的究竟有多少，要有一个可量化指标，下一步才更容易操作。

第三，在重金属污染防治领域，最大的“瓶颈”就在于融资模式缺失。毕竟在重金属污染防治领域，市场很难真正发挥作用，受益主体不是具体的人，而是抽象的概念。美国是通过“超级基金制度”予以保证，目前超级基金主要资金来源于联邦政府常规拨款。在中国，如果只靠中央财政拨款往下投，这是不现实的，也很难奏效。

对于重金属污染防治，污水治理和垃圾处理这两个行业发展较好，为什么?其中有几点很关键。

首先，国家在污水治理和垃圾处理方面有一个清晰明确的制度建设和实施规划，而不是一个“高大上”的技术性的科研规划，里面对技术路线，投资比例，责任主体划分都有很明确的规定。

其次，各类技术标准和规范较为完备。

再次，这两个行业有一套完整的特许经营模式，帮助其解决了社会融资问题。

而这些也正是重金属污染防治行业所欠缺的，也是下一步政策制定者需要思考的。