2014年1月14日，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，它符合E20研究院所预期的政策趋势，构成了政策系统重构中的一环，同时落实了5年前我们提过的通过“合同环境服务”和“综合环境服务”促进环境服务业发展的建议，该建议从曲高和寡到终于可以得到落实。

今天(2014年1月14日)，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，发改委的同志们在2014年的辛苦成果，以2014【69】号文的形式，在农历马年终于面世。正如我上次所说，这次的文件，依然符合E20研究院所预期的政策趋势，构成了政策系统重构中的一环，更可喜的是，落实了5年前我们提过的通过“合同环境服务”和“综合环境服务”促进环境服务业发展的建议，这样一个建议，从曲高和寡到终于可以得到落实。

一、范围极广，新词不断

像政府采购公共服务一样，文件涵盖的范围很广，第三方治理涵盖了几乎环保产业的所有方面，包括市政基础设施中的环境公用设施(很好的定义)，涵盖了工业园区，工业污染治理，最重要的，涵盖了污染场地治理和区域性环境整治这个我们称为跨时域的、商业模式缺乏而导致环境需求巨大而转化成产值效率极低的环境修复市场，通过的是环境绩效合同服务(即合同环境服务)的方式。

文件中的恰当而创新地采用了许多对于政策体而言的新词汇，比如环境绩效合同服务(合同环境服务)，具体案例(虽然还只是该类型服务的浅层模式)可以参考我们E20研究院在8月份对宁波模式的首度发掘和报道;比如环境公用设施，将建设部特许经营范围中的污水、垃圾两类设施分离出来;比如直接写入我们提倡多年的综合环境服务，又比如提出环境服务公司的概念，区别于一般的环保工程公司或者设备公司，范围包括但不限于E20研究院所说的A/B方阵(主要在环境公用设施领域)。

二、69号文对60号文的升级——环境修复领域

文件最可喜的地方，就是第一次明确将环境修复纳入范围——“这个鱼(hé̒)塘(hú̒)(可以)被你“承包”了!这是笔者一直在期待，而在之前所有文件(PPP，76，43，60号文等等)无法明确看到的。

在国发60号文中，对第三方治理仅仅有如下描述，使笔者只看到工业治污和第三方监测被纳入第三方治理的范围：

(五)推动环境污染治理市场化。在电力、钢铁等重点行业以及开发区(工业园区)污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度。

而关于“二、创新生态环保投资运营机制”中涉及生态方面的描述明显出自农林部门的文笔，与我们的行业不搭：

(四)推进生态建设主体多元化。在严格保护森林资源的前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，支持符合条件的农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的，在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下，允许发展林下经济、森林旅游等生态产业。

除开60号文的在这方面的描述，我们只能明确看到在“四、推进市政基础设施投资运营市场化”部分对包括“环境公用设施”在内的市政设施的进一步市场化的具体要求，而上述要求与69号文中得到完全继承，这里不再赘述。

在财政部2014年96号文《政府购买服务管理办法(暂行)》中，环境治理被列入政府购买服务的范围，但由于本文重在政府采购的程序，对该方向未有任何展开论述。但是，E20研究院判断，环境修复这个领域必然会被明确识别和纳入，正如我们在中国环境产业相关政策年度盘点解读——产业政策转折点来临中所写的那样，因为，环境法，以环境质量标准作为效果导向的刚性要求，以地方政府为责任主体，环境修复的需求不可能不被识别。终于，今天，我们看到了69号文第二(四)款：

对以(地方)政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治等，采用环境绩效合同服务(合同环境服务)等方式引入第三方治理。鼓励地方政府引入环境服务公司开展综合环境服务。

我们相信，配合在预算法、政府采购公共服务等方面的政策，结合资本的力量和地方融资模式的改变，环境修复领域的市场将逐步打开，作为环境产业值得关注的是，到底是谁，包括在我们在环境公用设施领域取得领先的E20环境产业地图中的A/B方阵企业，以及已经在门外的其他行业的野蛮人(闯入者)——比如中信、比如刚刚更名的东方园林，还有摩拳擦掌的德润、国开金融等等，能够抓住这环境服务界面第四次上移的机会，升级为环境一级开发市场与综合解决方案提供商，重新改变环境产业的布局。

三、对工业领域推进第三方治理

对于如何在工业领域推进第三方治理的难点，笔者在三个月前有如下分析，第三方治理的三大难题和两个思路。由于属于企业之间的委托行为，文件并无很多强制性举措，更多是通过加强环境监管和引导外包服务来促进第三方治理的形成，并在排污权交易、技术咨询、绩效评估等方面均有所考虑，第十一条“探索”“限期第三方治理”引入了一定的强制手段。其他亮点还包括环境服务公司的黑名单制度、环境监管信息的公开、绿色银行评级、贷款优惠、环境保险等重要方面，我们期待在这方面的突破中，继续有更细化的措施出现，我们相信，信息公开督促下的监管的严格，将是打开工业领域第三方治理市场背后的直接动力。

来源：E20研究院

附件：

国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见

国办发〔2014〕69号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

环境污染第三方治理(以下简称第三方治理)是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。近年来，各地区、有关部门在第三方治理方面进行了积极探索，取得初步成效，但还存在体制机制不健全，法律、政策有待完善等问题。为推行第三方治理，经国务院同意，现提出以下意见：

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，坚持社会主义市场经济改革方向，按照党中央、国务院的决策部署，以环境公用设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，营造有利的市场和政策环境，改进政府管理和服务，健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场，吸引和扩大社会资本投入，推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制，不断提升我国污染治理水平。

(二)基本原则。

1.坚持排污者付费。根据污染物种类、数量和浓度，排污者承担治理费用，受委托的第三方治理企业按照合同约定进行专业化治理。

2.坚持市场化运作。充分发挥市场配置资源的决定性作用，尊重企业主体地位，营造良好的市场环境，积极培育可持续的商业模式，避免违背企业意愿的“拉郎配”。

3.坚持政府引导推动。更好地发挥政府作用，创新投资运营机制，加强政策扶持和激励，强化市场监管和环保执法，为社会资本进入创造平等机会。

(三)主要目标。到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。环境公用设施投资运营体制改革基本完成，高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系基本形成;第三方治理业态和模式趋于成熟，涌现一批技术能力强、运营管理水平高、综合信用好、具有国际竞争力的环境服务公司。

二、推进环境公用设施投资运营市场化

(四)改革投资运营模式。推动环境公用设施管理向独立核算、自主经营的企业化模式转变，实行投资、建设、运营和监管分开，形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化运行机制。对可经营性好的城市污水、垃圾处理设施，采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本，通过资产租赁、转让产权、资产证券化等方式盘活存量资产。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，采取打捆方式引入第三方进行整体式设计、模块化建设、一体化运营。对以政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治等，采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。鼓励地方政府引入环境服务公司开展综合环境服务。

(五)推进审批便利化。对政府和社会资本合作开展的第三方治理项目，要认真编制实施方案，从项目可行性、财政负担能力、公众意愿和接受程度等方面进行科学评估和充分论证，相关部门要依法依规加快规划选址、土地利用、节能、环评等前期建设条件的审查。各地区要改进审批方式，提高审批效率。有条件的地区要建立联合审查制度，在政府统一的政务审批平台上实行并联审批。

(六)合理确定收益。对特许经营、委托运营类项目，要参考本行业平均利润、银行存贷款利率等因素，科学确定投资收益水平，并逐步向约定公共服务质量下的风险收益转变，政府不得承诺不合理的高额固定收益回报。对环境绩效合同服务类项目，要建立公平、合理的绩效考核和评价机制，公共财政支付水平与治理绩效挂钩。完善价格调整机制，明确约定中标价的调整周期、调整因素和启动条件等。

(七)保障公共环境权益。统筹好公益性和经营性关系，对项目经营者处置相关的特许经营权、土地使用权、设施和企业股权等资产及其权益作出限制性约定，不得随意转让。建立退出机制，制定临时接管预案，在项目经营者发生危害公共利益和公共安全情形时，及时启动临时接管预案。

三、创新企业第三方治理机制

(八)明确相关方责任。排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。抓紧出台第三方治理的规章制度，对相关方的责任边界、处罚对象、处罚措施等作出规定。

(九)规范合作关系。研究制定第三方治理管理办法，发布标准合同范本，保障相关方合法权益。排污企业和第三方治理企业应按照有关法律法规和市场规则，签订委托治理合同，约定治理标准、内容、费用;通过履约保证金(保函)、担保、调解、仲裁等方式，建立健全履约保障和监督机制。

(十)培育企业污染治理新模式。在工业园区等工业集聚区，引入环境服务公司，对园区企业污染进行集中式、专业化治理，开展环境诊断、生态设计、清洁生产审核和技术改造等;组织实施园区循环化改造，合理构建企业间产业链，提高资源利用效率，降低污染治理综合成本。在电力、钢铁等行业和中小企业，鼓励推行环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。

(十一)探索实施限期第三方治理。选择若干有条件地区的高污染、高环境风险行业，对因污染物超过排放标准或总量控制要求，被环境保护主管部门责令限制生产、停产整治且拒不自行治理污染的企业，列出企业清单向社会公布，督促相关企业在规定期限内委托环境服务公司进行污染治理。

四、健全第三方治理市场

(十二)扩大市场规模。各级政府要增加环境基本公共服务有效供给，加大环保投入，大力推动环保产业发展;严格执行环保法律法规和标准，强化环保执法，增强排污企业委托第三方治理的内生动力。鼓励政府投融资平台和社会资本建立混合所有制企业，参与第三方治理。第三方治理取得的污染物减排量，计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权的交易和收益主体。

(十三)加快创新发展。支持第三方治理企业加强科技创新、服务创新、商业模式创新，通过兼并、联合、重组等方式，实行规模化、品牌化、网络化经营。以国家级环保产业园区、骨干环境服务公司等为载体，建设一批产学研用紧密结合的环保技术创新和成果转化平台。

(十四)发挥行业组织作用。相关行业组织要积极借鉴国内外先进经验和做法，加强对第三方治理的跟踪研究;开展业务培训和案例分析，及时总结推广成功的商业模式;组织开展技术咨询、绩效评估等。建立健全行业自律机制，提高行业整体素质。

(十五)规范市场秩序。对环境公用设施，一律采用公开招标或竞争性谈判方式确定特许经营方或委托运营方。实施综合评标制度，将服务能力与质量、运营方案、业绩信用等列为招投标条件，不得设定地域歧视性条件，避免低价低质中标。推动建立企业诚信档案和信用累积制度，第三方治理企业要如实向社会公开污染治理设施建设、运行和污染排放情况。

(十六)完善监管体系。健全政府、投资者、公众等共同参与的监督机制，实行准入、运营、退出全过程监管，探索综合监管模式。探索实施黑名单制度，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的环境服务公司列入黑名单，定期向社会公布。依法公开第三方治理项目环境监管信息。

五、强化政策引导和支持

(十七)完善价格和收费政策。加大差别电价、水价实施力度。提高排污费征收标准，实行差别化排污收费。完善污水、垃圾处理收费政策，适当提高收费标准，逐步覆盖全处理成本。严格落实垃圾发电价格政策。建立健全鼓励使用再生水、促进垃圾资源化的价格机制。全面落实燃煤发电机组脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策。

(十八)加大财税支持力度。对符合条件的第三方治理项目给予中央资金支持，有条件的地区也要对第三方治理项目投资和运营给予补贴或奖励。积极探索以市场化的基金运作等方式引导社会资本投入，健全多元化投入机制。研究明确第三方治理税收优惠政策。

(十九)创新金融服务模式。鼓励银行业金融机构创新金融产品和服务，开展节能环保信贷资产证券化，研究推进能效贷款、绿色金融租赁、碳金融产品、节能减排收益权和排污权质押融资;对国家鼓励发展的第三方治理重大项目，在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠。加快推行绿色银行评级制度。鼓励保险公司开发相关环境保险产品，引导高污染、高环境风险企业投保。

(二十)发展环保资本市场。对符合条件的第三方治理企业，上市融资、发行企业债券实行优先审批;支持发行中小企业集合债券、公司债、中期票据等债务融资工具;支持适度发展融资租赁业务，引入低成本外资。选择综合信用好的环境服务公司，开展非公开发行企业债券试点。探索发展债券信用保险。

六、加强组织实施

(二十一)强化组织协调。发展改革委、财政部要加强统筹协调，制定推进第三方治理的投融资、财税等政策。环境保护部要健全环保标准和政策，强化执法监督。住房城乡建设部要深化城镇环境公共基础设施领域改革，加强建设和运营管理。人民银行、银监会、证监会、保监会要会同有关部门研究支持环境服务业发展的金融政策。各省(区、市)政府要加强组织领导，健全工作机制，结合本地区实际，制定推行第三方治理的实施细则。

(二十二)总结推广经验。选择有条件的地区和行业，就第三方治理制度和模式进行改革示范。发展改革委、财政部要会同环境保护部、住房城乡建设部等部门，密切跟踪改革进展情况，协调解决工作中的困难和问题，及时总结推广各地成熟的经验和做法，重大情况向国务院报告。

国务院办公厅

2014年12月27日