近30年后，东华大学环境科学与工程学院教授、原中国印染行业协会环境技术专业委员会主任奚立旦还记得参加第一场环评（环境影响评价）时的情景。

那是1980年代末，受评价的是一个对苯二甲酸（纺织）项目。奚旦立作为专家，被原中国纺织部挑选进初审专家组，初审意见出具后，送交到当时的环保总局（现环保部）审批。整个过程非常简单，各个岗位各嗣其职，“大家都很认真，审查过程没有掺杂任何利益和领导意图。”奚旦立说，“唯一不足的是环评技术水平比较低。”

然而30年后，奚旦立对环评制度的感受却是，“当权力与经济发生关系，技术就变得苍白了”。

2002年《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）出台，环评师正式成为一门职业。这个介于政府与市场之间的职业，很快吸引了许多环保专业的毕业生，以及环保系统的公务员。

中国的环境评价体系，也渐渐发展成由环评师—环评机构—专家评审组—环保局技术评估中心—环保部门组成的系统。环评师处于一线，须持证上岗，负责勘验项目、公众参与和撰写环评报告；环评机构负责将环评报告送与专家评审，再交由环保局技术评估中心审验；最终的审批由环保局完成。凡是环境评价报告没有通过的项目，依法不允许开工建设。

这个系统看似封闭而专业。然而在实际操作中，从环评师的多重身份，到环评机构资质的合法性，到专家评审和技术评估中心的双面性，直至环保局和环保部在资质审批、标准制定等方面的漏洞，这个系统已是千疮百孔，被造假、人情和利益所左右。

环评师的秘密

王志伟（化名）去年拿到《环境影响评价工程师职业资格证书》后就成了香饽饽，每天都能接到猎头公司、挂靠网站以及环评公司的电话，询问是否愿意挂靠。王志伟最终选择了某位前辈，因为当初备考时，这位前辈曾给予他很多帮助，而在环评机构与新入行的环评师“牵线搭桥”，中间人也可以赚取一笔介绍费。

环评师“挂靠”在环评业内已是众所周知的潜规则。广东环评师纪诚均（化名）向记者介绍，“挂靠”大多明码标价，每年5万，每次签3年，“挂靠费”一次性付清。这笔买卖对双方都划算。环评师可谓无本万利，而环评机构若聘请一名专职环评师，年薪至少十几万，显然“挂靠”方式更经济实惠。

企业委托环评机构进行环境影响评价的目的也很简单——通过环保部门的审批。因此，环评机构会尽量选择有助于实现这一目的的环评师。与环保系统有关、甚至直接在环保系统工作的人，自然成为首选。

2015年3月3日，环保部公布处理了63家机构和22名环评师，其中4家环评机构，因为只有1名环评师或者没有环评师而被取消资质。

然而，记者登录环保部全国环评机构基本信息和诚信记录系统，比对全国1159家具有资质的环评机构后发现，仍然有14家机构仅有1名环评师，另16家机构根本没有环评师，按照以前的相关规定最少要2名环评师才能编写环评报告表（现在5名），但这些环评机构都平安无事。

仔细审查这些机构，不难发现其中的“秘密”。

在14家仅有1名环评师的机构中，除了复旦大学、华东师范大学以及中南林业科技大学这3家机构的环评师是由本校老师“兼任”之外，其余11家机构的环评师，均是涉嫌“挂靠”的环保系统人员。

比如，青海省辐射环境技术服务中心环评师马富明，与西宁市大通县环境监测站站长同名；德阳市环境保护科学研究所环评师刘俐，与德阳市环境监测站副站长同名；云南省德宏州环境科学研究所的杨玉龙，与德宏州环境监测站环评工程师同名。仅有1人的如皋市环境科学研究所还曾因在2010年度江苏省考核中成绩优秀，被江苏省环境保护厅予以表扬（苏环办[2011]212号）。

另外16家机构尽管没有环评师，但其登记的法定代表人或负责人，也与环保部门或院校负责人有关。

比如，常州市常大环境安全研究院有限公司的法定代表人和联系人李定龙，恰好与政协委员、常州大学环境与安全工程学院院长同名；安徽省辐射环境监督站的联系人黄建兵，与安徽省辐射环境监测站主任同名；滁州市环境科学研究所的联系人罗玉贵，与安徽省滁州市环境监测站原站长同名。不仅如此，后者罗玉贵还曾因贿赂行为，被列入中国环境科学出版社于2011年出版的《全国环保系统违纪违法:案例选编2》中。

事实上，环保部并非不知晓这一潜规则。2014年环保部清理的62名“挂靠”环评师中，有55名为环保系统人员，占比近9成。今年3月23日，环保部又印发了《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，其中明确提出：环保部直属的8家环评机构，须于2015年12月31日之前脱钩，省级及以下环保系统环评机构，分两批分别在2016年6月30日、12月31日前全部脱钩。

环评机构：资质审批明紧暗松

与环评师的“红顶”身份相联系的，是环评机构的资质问题。

按照有关规定：环评机构用于申请资质的环评师必须为全职，且在申请时必须提供相关资料以兹证明。然而，现实中，对环保机构的审批并非如此照章办事。

一个显见的例子是，2014年3月5日，环保部印发了《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》（环办[2014]24号，以下简称24号文），旨在提高环评机构的水平，从严进行环境影响评价。比如，同样拥有9名环评师，按24号文发布前的标准，最多可以编写4个类别的乙级报告书，但之后最多只能编写2个类别；如果有8名环评师，按照原标准，具备编写乙级报告书的资质，在新标准下则不能编写乙级报告书。

然而，在环保部2014年4月15日公示的资质申请情况中，有一家名叫黑龙江吉祥天环境工程咨询有限责任公司（以下简称吉祥公司）的机构。这家机构的申请审批时间早于24号文发布，但这卻是一家在网络上被举报多年的环评机构，举报内容主要是该公司的环评师刘赛男，实际上是莆田市环境监测中心站职员，属“挂靠”人员。

2014年5月8日，吉祥公司通过了审批，并以6名环评师申请到了3个类别的乙级报告书。讽刺的是，两个月后，环保部又通过“自查”发现了这一问题，在7月发布的对62名涉嫌“挂靠”的环评师予以取消资质处理（环办[2014]67号）文件中，刘赛男名列其中。

2014年9月16日，环保部印发了《关于31家环评机构“挂靠”环评工程师问题处理意见的通报》（环办[2014]79号），通报明确：凡是提供虚假人员材料取得环评资质的，一律撤销资质。不过，两个月前，以“挂靠”人员获得资质的吉祥公司，却没有被取消资质，仅被减少了一个环境影响评价范围。记者跟踪查询了该公司从2014年至2015年的环评师情况，发现除去“挂靠”人员，该公司一直只拥有5名环评师，即便按照24号文发布前的标准，也没有资质编写任何类别的乙级报告书。

有时，环评机构甚至连“挂靠”也不用，仅是借用几个环评师的名字，来完成资质申请。

例如，在环保部于2014年6月12日公示的资质申请情况中，甲级资质单位北京中咨华宇环保技术有限公司（以下简称北京华宇）以11名环评师申请调整评价范围。然而记者查阅中国环境影响评价网2014年第三批环境影响评价工程师职业资格登记办理情况后发现，这11名环评师中，有两位环评师在北京华宇提出申请时，还不是该公司环评师。不过，环保部依然受理了该公司的申请，并于2014年9月22日批准了申请。

同批公示的河北圣洁环境生物科技工程有限公司（以下简称河北圣洁）也有类似情况。该公司用于申请交通运输类环境影响报告书评价范围的环评师王鹏，直到申请提出后的快两个月，才正式登记在该公司名下，此前，他是保定市清澜环保技术有限公司的环评师。但河北圣洁的申请也于2014年7月29日获得批准。

供职于浙江某甲级资质环评机构的专职环评师黎元（化名）向记者透露，通过公开信息检索环评师“挂靠”，尚属容易证实的环评机构“造假”问题，更隐蔽的则是无资质公司“借用”正规环评机构的资质“拉私活”。

黎元介绍说，业内将这种现象称为机构“挂靠”，并且近些年呈水涨费高之势。过去实行“计件”收费，只需支付1000元，正规环评机构即可为一个报表（适用于小型项目）盖章，超过一定数量还“量大从优”。但近两年，付费形式转向“包年”，因地区、业务量不同，从十几万元到几十万元不等。交过钱后，无资质环评机构即可用备案环评机构的名义承揽业务、出具环评报告书（表），正规环评机构只需盖章即可。有的“挂靠”环评机构还会把业务再“转包”给更小的公司，以分摊成本。

近日被环保部责令宁夏环保厅处理的宁夏瑞博环保咨询有限公司（下称宁夏瑞博）就是如此。宁夏瑞博没有环评资质，却承接了23个项目的环评工作，其出具的环评报告则盖有三个不同环评资持机构的公章。其负责评价的23个项目中，有的被环保部列入重点环境案件，还有的被打回重做。

纪诚均介绍说，“挂靠”公司通常与所挂靠的环评机构相距较远，挂靠成功后，便以该环评机构的地方办事处名义出现，“这样更安全”。在宁夏瑞博案例中，其所挂靠的三家环评机构，便分别在石家庄、西安和北京三地。纪诚均还曾亲眼见过黑龙江一家环评机构专门跑到广东寻求合作伙伴。签好合约后，合作伙伴就相当于是该公司的广东办事处，可用该公司名议承接广东业务，公司坐享分成，但前者并没有环评机构所需的任何资质。

纪诚均说，他多次向环保部举报以上问题却一直没有回复。“都说环评机构是整个程序的第一道把关者，那么为环评机构把关的审批部门又该怎么做？”

报告与审查：不独立、不透明

在所有环评成本都由企业承担的前提下，企业对环评机构唯一的要求便是尽快通过审批。环评工作一般是先审批后付费，因此，环评机构接下项目后，唯一的诉求也是确保项目通过审批，否则便是白干。

据黎元透露，利用现有体制的漏洞，帮助企业通过审批，是环评机构常用的手法。

他曾接过一个手机外壳表面处理项目的环评，处理工艺包括酸洗、磷化、印刷等。这些工艺会产生大量废水，而且该项目生产规模比较大，厂区面积约约5000平方米，数百工人，按当地规定，完全不可能通过审批。环评机构最终采取了“偷梁换柱”的办法，在环评报告中，将有污染的生产工艺，改成了无污染的生产工艺。

“项目更名”办法也很有效。纪诚均说，有时地方政府处于流域限批（一律停止审批新建项目）时期。若想要上马新项目A，便会去寻找一个和A类似的已批项目B，然后做一套假材料，包括营业执照、工商证明、地址证明等，去申请B项目更名为A。更名成功后，A项目便可顺利进行后续环评工作，不在限批之列。当然，这种做法是需要环保局的配合才能成功。

黎元坦承，在这种条件下，尽管规章要求环评工作必须实地调查，但他所了解的多数环评工作是没有现场调查的。最快时，一个普通报告（表）半天时间就完成了，数据由企业直接提供，环评师也不去验明真假。

多位环评师告诉记者，环评报告中，做假最严重的部分是公众参与环节（下称公参）。按照相关规定，任何一项环境影响评价，必须进行公众调查。但现实中，多数环评的公众参与调查都是由企业找人来完成的。

纪诚均曾为一个环评项目，和3名同事在项目周边转了两天，最终只完成3份公参。“找到愿意做公参的民众不容易，”纪诚均说，“许多人一听说要填身份信息和手机号，立马就走开了。”有些项目，公众一听便表示反对，但问及原因，并不是污染问题，而是征地补偿等其他原因；有些参与公参的民众，在审查部门电话回访时不明所以，往往很不配合，导致审批无法通过。

环评机构为了确保审批通过，渐渐便将公参转交给企业，企业则用员工或员工家属作为公参群众，填写表格。

报告书形成后，便提交至相应级别的环保技术评估中心，进行技术评估。

然而尴尬并没有到此为止。

技术评估中心名义上是承担环保部门委托的技术评估工作，但性质上却是事业单位。以山西省环境保护技术评估中心为例。记者获得的一份该评估中心的法人年度报告公开表显示，该技术中心是山西省环保厅的直属事业单位，其所承担的技术评估工作，“是政府政策决策的技术支持与技术保障，是政府职能的转变与延伸”，但在经费来源一栏里，所显示的却是：非财政补助（经费自理）。也就是说，技术评估中心的一切经费来源，要从评估中获得。

技术评估中心接收环评报告后，根据审查项目的类型，从专家库挑选专家组成评审组，在收到环评报告的7天内召开评审会，出具审查意见，供环保部门参考。专家评审组一般由5至7人组成，每人每天800元专家费，由环评机构预先交付给技术评估中心。但是，黎元透露说，为确保审批通过，环评机构还要向专家私下支付“红包”，最低1000元。他曾支付的最高金额达万元。

一位不愿透露姓名的专家向记者表示，技术评估中心往往会向专家透露些政府的意愿。这位专家曾参与过江阴PX项目评估。他回忆说，当时江阴市市长亲自接见了专家评审组，反复强调PX落户之不易，希望专家们多关照；在参与河南某大型印染厂项目评估时，当地一把手也希望专家们“帮帮忙”。

如果不愿“帮忙”会怎么样？这位专家笑着摇摇头：那以后的项目评估你就没有份啰！

根据《环评法》，环评师须对每份报告签字盖章，出了问题要担责；但没有法律要求技术评估中心和专家评审对报告负责。同时，技术评估中心在出具审查意见时，也形成了一套可以“规范写法”：“如该项目能够解决上述问题，环评方面是可行的。”在环评师眼中，这是一种狡猾的避责表述。

由于技术评估环节的成本约占整个环评项目的三成，多数环评师对其持反感态度。但奚旦立认为，技术评估中心的存在关键，取决于专家评审是“面对面”还是“背对背”。理想状态下，技术评估中心应是独立的第三方机构，而不是作为政府部门的环保局直属机构；专家评审应采取匿名方式，企业、审批部门和专家之间，都不知道专家组成员的身份，从而可以避免寻租，亦能保证每位专家的评估意见都是独立的。

标准之争

一个解决环评造假的显而易见的办法是：企业严格执行各种环评标准，问题不就迎刃而解了吗？

记者为此来到享有“绸都”美誉的江苏省盛泽镇。盛泽镇户籍人口13.3万，外来人口超过30万，约60%都从事与纺织相关的行业，年产布匹数量超过100亿米。走在盛泽街头，临街店面只两种：餐饮，和经营纺织、喷织、印染、丝绸的商铺。

但在工业废水排放量排名中，纺织印染业名排第二。印染废水中含有大量有毒有色物质，是环保部的重点审查对象。盛泽镇目前拥有2500多家工厂，上万家企业。奚旦立向记者介绍，由于印染产品五花八门，大厂不易生存，因此全国4万多家印染厂，多是只有200多职工的中小厂。在这种基础上，废水处理成为企业的巨大压力。

一位纺织有限公司董事长告诉记者，以他旗下的印染厂为例，该厂每天排水量约为3000吨，建造污水处理池的费用是每吨2500元，设备运行成本每吨3.5元，此外，还有土地成本、专家技术费、设计费和运营成本等，一套废水处理设备的造价在1000万元以上，只有当废水回用率达到80%以上时，环境改造成本与收益才能持平。但他曾经做过测算，这一数值在实验室中才能实现，企业无法完成。

“就提升废水回用率本身来说，我们当然欢迎。”这位董事长说。国家在“十二五”规划中要求，包括印染业在内的重点行业的排放总量在未来5年内降低8%，如果企业通过技术改造降低了更多的排放量，多出的部分还可用于排污权交易。这是鼓励印染业对环保投入的一大动力。不过，早在“十一五”规划中，印染业废水回用率标准就提到了60%。“排放量再降低8%，由于技术和成本限制，实际生产难以达到，”这位董事长说，“最后只好做假。”

有时，各项环保指标之间，存在无法衔接的漏洞。

比如，恶臭污染物排放标准自1993年出台以来已经施行了22年，但其中涉及的9个污染因子至今仍无法测全。一位有20多年工龄的上海某区环保局局长解释说，实际监测数值需要与标准物质比对，如果没有标准物质，数据测量便无法完成，而标准物质需要大量实验才能确定，许多污染因子的标准物质至今仍没有配套上马。“标准物质配不上，监测站就无法监测，环评需要的数据该怎么给？”

还有些标准完全在实施中遭遇不曾预料的困难。

以危险废弃物为例。国家规定对废弃物处理场地选址非常严格，半径800米之内不允许有河道，半径500米内不允许有居民区。上述区环保局局长向记者介绍说，上海有104个工业区，寸土寸金，全上海符合标准的危险废弃物回收单位却只有28家，回收能力远远低于市场需要。回收企业却坐地成王，只接收大量回收，对回收量小的企业不理不睬。于是，有些企业对废弃物处理偷工减料或干脆偷运至外地。

另一个最近发生的例子是，2014年7月，上海潜在饮用水源地太浦河（预计2016年底供水）水样中检测出锑含量超标，每升含量5.09至5.96微克（国家标准为5微克/升）。由于无法确定锑元素的准确来源，吴江区政府下发了《关于对全区涉锑企业实施停产的通知》，包括盛泽在内的全区印染企业全部停产。这是近年来当地最严厉的整治措施。为防止有工厂偷偷生产，连电都断了。

然而，《纺织染整工业水污染物排放标准》中，没有将锑元素列入排放监测范围，当地政府也从未检测过企业和污水处理厂废水中的锑含量。而印染环节是连接纺织行业上下游的关键环节，上述纺织公司董事长介绍，从生丝进入工厂，到产品最终摆上货架，最多生产周期为50天，停产对企业完成合同造成了巨大的影响。因此，停产6天后，吴江区政府又下发了“复工令”，不过要限产50%。

从停产到复工，是个漫长的过程。直至2015年3月，吴江地区的复工率终于达到96%，算是消除了影响，但太浦河的锑元素为何超标，至今仍无结果。

另一重制约因素来自环境工程公司。

环境工程公司与地方环保局的多有千丝万缕的联系。一位不愿透露姓名的环境工程公司负责人告诉记者，由于这一领域具有一定的专业性，与环保部门无关的人，很难进入；不只如此，有些地方环保局还会列出环境工程公司推荐名录，企业为了避免工程验收时出现意外，往往也会主动选择被“推荐”的公司。

这位负责人介绍，环境改造工程的成本，土建和设备各占40%，安装费约为8%左右，剩下的是设计费和技术顾问费。由于验收能够确保通过，为节约成本，多数公司会在竞标时人为压低设备参数。比如，按照规定，为避免水质发生变化，污水处理要留有15%的多余产能，但现实中工程公司常将5万吨废水处理的项目修改成4万吨，企业可以省下一笔资金。另一种办法是偷工减料，比如将本应300px厚的塑料板，改成250px甚至200px，一来二去，可以省下几十万。结果却是，尽管机器满负荷，排放仍难以达标。但那些设计正规、技术参数完整的公司，却往往难以中标。

中央与地方不同步

地方环保部门却认为，自己也是生活在夹层中。一方面，环保局需与地方政府的经济发展目标相博弈。早在2006年，环保部原部长周生贤就曾用“站得住的顶不住，顶得住的站不住”形容环保部门与地方政府之间尴尬的关系。但更鲜为人知的状况是，地方环保部门与环保部也存在相当大的冲突。

上述上海某区环保局局长告诉记者，环保部负责出政策和标准，落实则要靠地方环保局。但有时环保部制定出的标准，却无法落实；一旦标准得不到落实，引发民众不满，环保部便会制定更加严格的标准，地方更加难以落实，形成恶性循环，环评因此形成虚设。

比如，2014年7月1日，新燃煤发电废气排放标准开始施行，火力发电厂的氮氧化物排放量由原来的450mg/m3;降至100mg/m3;，二氧化硫排放量从800mg/m3;降至200mg/m3;，全国统一。

为了落实这项政策，上海环保局和市政府投入了数亿元对企业予以补贴，但仍然没能在要求时间内100%完成目标。这位区环保局长说：“全国能像上海投入这么多钱的地区，估计不会很多，这项政策的落实效果可以想象。”

上海市有很多重大国企和央企。从管辖上分工，这类企业的监管直接由环保部负责，比如，上海宝钢和上海石化的监测数据都直接传给环境保护部华东环境保护督查中心。可一旦涉及到具体问题，还是需要地方环保局落实。级别差异，使得地方环保局在面对大型国企央企时，制约力十分微弱。

比如，上海宝钢的煤场原来都是露天堆放的，一遇大风，煤灰四处飞扬，对空气污染极大。上海市环保局一位副局长和宝钢磨了3年，直到2014年下半年，后者才同意投资26亿元把露天的煤场封闭起来。

“环境影响评价就是在如此如此复杂的状况下进行的，”纪诚均说，“在这么多重因素的制约下，环评机构自身应该不是对中国环评制度形成负面评价的唯一原因。”

进入2015年，环境问题再次成为中国热议事项。新任环保部长也从上任依始就加强了环评工作的管理和审查，希望能介此将环境问题从源头抓起。仅3月2日至24日，环保部就连续发布了6项与环评相关的新规，4月9日，新《建设项目环境影响评价分类管理名录》正式出炉（环境保护部第33号令），共涉及199个类别，新增了13个类别，降级和缩减类别37个，提高等级12个，并且史无前例地出现了对海洋工程的环境影响评价内容。

环保部长陈吉宁在解释这场“环评风暴”时表示，为了应对环评制度中出现的问题，将采取四方面措施，一是坚决查处一批未批先建、擅自变更的环评违法行为，要在社会上引起震动，表明环保部门的坚决态度和信心；二是彻底解决环评“红顶中介”问题，决不允许“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”。环保部所属8个环评机构，率先全部脱离，逾期不脱离一律取消资质；三是深化环评制度改革，压缩环评审批权的空间，强化事中和事后监管；四是做到“阳光环评”，力争使从环评开始到审批到验收的全过程，将政府和企业同时放在阳光下，接受公众的监督。